II SA/Op 259/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. L., M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. L. i B. L. jest decyzja samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 11 października 2012 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr A., dr B. [...] – [...] - [...] – droga Y., w miejscowości [...] (dz. nr [...]) na potrzeby skomunikowania działki nr K., za pośrednictwem działki nr J. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako K.p.a.). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. B. L. zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu o zezwolenie na odbudowę rozebranego przepustu i umożliwienie mu dojazdu do jego działki rolnej. Wskazał jednocześnie, że chce "przekazać na odbudowę rozebranego przepustu" 5 rur betonowych o przekroju 30 cm. Decyzją z dnia 11 października 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa Opolskiego, reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej zwanej ustawą oraz uchwały Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zezwolił B. L. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr X. dr. B. [...] – [...] - [...] – droga Y., w miejscowości [...] (dz. nr [...]) na potrzeby skomunikowania działki nr K., za pośrednictwem działki nr J., zgodnie z ustanowioną służebnością drogi w akcie notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 14 lutego 1970 r. na określonych warunkach. Organ wskazał warunki, jakim winna odpowiadać dokumentacja projektowa, wymogi związane z opracowaniem projektu organizacji ruchu, podmiotu, który poniesie koszty związane z projektowanym zamierzeniem oraz jego utrzymaniem oraz z okresem ważności zezwolenia. Integralną część decyzji stanowił załącznik nr 1. Decyzja nie zawierała uzasadnienia, gdyż uwzględniała w całości wniosek strony. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się B. S.. We wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, dowodząc, że organ pominął fakt, iż z załączonych dokumentów nie wynika, aby jako właściciel działki nr J. był zobowiązany udostępnić wnioskodawcy jakikolwiek odcinek jego działki. Podniósł także, iż wnioskodawca może wykonywać dojazd do swojej nieruchomości (pola) od strony ulicy Piaskowej. Zaskarżoną decyzja z dnia 28 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 11 października 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił wniosek skarżącego, gdyż z treści wniosku nie wynika w sposób jednoznaczny, że dotyczył on wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W złożonym wniosku skarżący wskazywał jedynie na konieczność naprawy zniszczonego przez bliżej nieokreślonego rolnika przepustu oraz podnosił fakt jego rozebrania przez zarząd drogi oraz deklarował chęć odbudowy rozebranego przepustu. Dowolnym zatem było uznanie przez organ I instancji, że wniosek dotyczył lokalizacji zjazdu. Organ akcentował nadto, że w aktach sprawy ostatnim dokumentem określającym stan prawny działki nr K. jest pochodzący z 1997 r. odpis z księgi wieczystej nr [...], w którym wskazano, jako właścicieli działki nr K. B. L. syna A. i M. oraz M. L. córkę K. i O.. Jest to dokument wydany ponad 15 lat, licząc od daty wydania zaskarżonej decyzji. Dokument ten nie wskazuje służebności drogowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr J., ustalonej umową o zniesienie współwłasności z 14 lutego 1970 r. Zauważył także, że jeżeli M. L. nadal jest współwłaścicielem działki winna być stroną postępowania i adresatem decyzji organu I instancji. Argumentował, że rozstrzygnięcie sprawy skomunikowania działki nr K. z projektowanym zjazdem przez działkę nr J. wymagało ustalenia, że służebność drogowa obciążająca działkę nr J. nadal istnieje, a istnienie tego faktu odwołujący się kwestionuje. Nadto, zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie decyzji wskazuje lokalizację zjazdu kolejno z trzech dróg: wojewódzkiej X., drogi B. [...]-[...]-[...] i dr Y. w miejscowości [...] - bez wskazania w stosunku do dwóch ostatnich dróg ich zarządcy. Taki zapis powoduje, że faktycznie nie wiadomo z jakiej drogi jest lokalizowany zjazd. Organ zauważył w związku z powyższym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i treść decyzji wymagały wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii i stąd też przy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien precyzyjnie ustalić żądanie wniosku, określić w sposób odpowiadający aktualnemu stanowi własności nieruchomości strony postępowania, uwzględnić ustawowo określoną treść decyzji zezwalającą na lokalizację zjazdu w przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy lokalizacji zjazdu i wydania zezwolenia, z czytelnym ustaleniem miejsca lokalizacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. L. i B. L., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przedstawili stan faktyczny sprawy i stwierdzili, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, pełna błędów merytorycznych i wydana bez dokładnej analizy sprawy. Zawarte w niej argumenty są niezasadne i zmierzają do obejścia podstawowych aktów prawnych, gdyż zniesienie służebności drogi koniecznej nie może być dokonane tylko przez jedną ze stron, w sytuacji, gdy w księdze wieczystej drugiej strony taki zapis nie został zniesiony. Nie godzili się także skarżący z przedstawioną przez właściciela działki nr ewid. J. możliwością zorganizowania dojazdu do działki stanowiącej ich własność z pominięciem działki nr J.. Przyznali, że M. L. jest współwłaścicielem działki objętej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania B. S., w piśmie procesowym z dnia 16 września 2013 r., wnosił o oddalenie skargi, prowadząc wywód mający przemawiać za uznaniem braku podstaw do przyjęcia, że działka, której jest właścicielem jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz działki skarżących. Skarżący w piśmie z dnia 2 października 2013 r. przedstawili stanowisko związane z przedmiotem postępowania i stwierdzili, że to oni ponoszą straty spowodowane brakiem możliwości dojazdu do ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona ww. przedstawiony sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ono prawu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2013 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem takiej decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz (...) - Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia więc dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko, zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji niewyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przypomnieć należy również, że stosownie do art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego cele dla których postępowanie jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92 – ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego niezbędnym było ustalenie wszystkich stron postępowania oraz zapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Art. 28 K.p.a. stanowi, że przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16). Nadto, stosownie do art. 79 § 1 i 2 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W tym miejscu wskazać należy, że organ I instancji o terminie przeprowadzenia oględzin nie zawiadomił nie tylko współwłaścicielki nieruchomości nr ewid. K., ale także właściciela nieruchomości na którą miałby być wykonany zjazd z drogi publicznej, przy przyjęciu, że przedmiot postępowania stanowił wniosek o zezwolenie na wykonanie zjazdu. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ winien prowadzić dowód z oględzin w taki sposób, by umożliwić zainteresowanym czynny udział w przeprowadzeniu dowodu, zgodnie z dyspozycją art. 79 § 2 K.p.a., przy czym strona nie ma obowiązku wykazania, że jej nieobecność miała znaczenie dla wyniku sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Zadaniem organu jest więc zawiadamiać strony o wszelkich dokonywanych czynnościach, w tym o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 K.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 169/10 – Lex nr 619701). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że organ I instancji winien przed rozpoznaniem wniosku skarżącego ustalić czy przymiot strony postępowania przysługuje także współwłaścicielowi nieruchomości objętej wnioskiem, tj nr ewid. K., a mianowicie M. L.. Organ II instancji orzekając kasacyjnie nie uchybił zasadom z art. 138 § 2 K.p.a., a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił i nie zgromadził materiału dowodowego w zakresie, który pozwalałby na ustalenie, czy również współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy wniosek legitymuje się przymiotem strony i czy także on winien być zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i tym samym być zawiadamiany o podejmowanych czynnościach oraz mieć możliwość składania wniosków dowodowych oraz wyjaśnień i oświadczeń (art. 10 § 1 K.p.a.). Nadto, zasadnie uznał organ odwoławczy, że wyjaśnienia w sprawie wymagała także zasadnicza i podstawowa kwestia związana z tym, czy nieruchomość nr J. stanowiąca własność B. S. obciążona jest, czy też nie, służebnością drogi koniecznej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości nr ewid. K., a której to jednoznaczne ustalenie na podstawie aktualnych wpisów w księgach wieczystych, pozwoli dopiero na ocenę żądania skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 stanowi zaś, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie do drogi, na której miałby być zlokalizowany zjazd przylega nieruchomość B. S., a nie skarżącego, a tym samym istotnym jest ustalenie ww. okoliczności również ze względu na brzmienie przytoczonego przepisu. Sąd aprobuje również pogląd organu odwoławczego dotyczący braku wyjaśnienia przez organ I instancji rzeczywistego przedmiotu postępowania, a to czy wniosek skarżącego B. L. dotyczył lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, czy też odbudowy zjazdu, który już istniał i na lokalizację, którego wydana była już stosowna decyzja organu. Podziela Sąd także stanowisko organu co do konieczności określenia w decyzji w sposób czytelny i jednoznaczny ustalenia miejsca lokalizacji zjazdu. Brak wyjaśnienia ww. kwestii przez organ I instancji i wyraźnego ustosunkowania się co do tego powodował, że organ II instancji dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy zmuszony byłby wyjaśnić sprawę w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym sprawa w istocie rozpoznana zostałaby nie przez organy dwóch instancji, lecz jednej instancji, co z kolei naruszałoby zasadę, o której mowa w art. 15 K.p.a. Powyższe skutkuje uznaniem, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.