II SA/Op 261/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa 1) uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie administracyjne, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego R. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. M. (dalej zwanego skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego K. J., jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej zwanego również: organem odwoławczym lub [...]WINB) z dnia [...], nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w O. (zwanego dalej: powiatowym organem nadzoru budowlanego lub PINB) z dnia [...], nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 9 lutego 2018 r. skarżący wstąpił do powiatowego organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie zgodności z projektem i warunkami technicznymi instalacji wodnokanalizacyjnej na jego posesji położonej w G. przy ulicy [...] na działce nr a. Pismem z dnia [...] PINB wskazał na brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a postanowieniem z dnia [...] [...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na powyższe pismo. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 83/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu uznał pismo PINB z dnia [...] za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, na który przysługuje zażalenie i z tego powodu uchylił postanowienie [...]WINB z dnia [...]. Po ponownym rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...],[...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zarówno zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...], jak i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...]. Zawiadomieniem z dnia 2 marca 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w miejscowości G. przy ul. [...], dz. nr a, z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji Starosty O. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej. Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], PINB umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że od początku było ono bezprzedmiotowe. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 31 marca 2020 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r., nadanym przesyłka pocztową w dniu 14 kwietnia 2020 r., wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Przesyłka pocztowa zawierająca odwołanie, z uwagi na wskazanie nieprawidłowego adresu, nie została jednak organowi doręczona i podlegała zwrotowi do nadawcy. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2020 r., nadanym w dniu 5 czerwca 2020 r., pełnomocnik skarżącego wystąpił do [...]WINB o przywrócenie termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uznając, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w jego uchybieniu. W dniu [...] WINB wydał również postanowienie nr [...], którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Obydwa postanowienia z dnia [...] skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze wniesionej na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nr [...], skarżący sformułował zarzut naruszenia: - art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który został dodany art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzeniam się wirusa SARS-CoV-2, poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, a w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...], nr [...]. Wywodząc, że termin do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg dopiero 23 maja 2020 r. wskazał, że odwołanie zostało nadane listem poleconym w dniu 5 czerwca 2020 r., a więc w terminie 14 dni do wniesienia odwołania. W tej sytuacji organ powinien pozostawić wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania, albowiem nie można uznać, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego wskazał, że składając odwołanie w trakcie zawieszenia obowiązywania terminów ustawowych skarżący skutecznie dokonał czynności, o której mowa w art. 15zzs ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. (zmienionej ustawą z 31 marca 2020 r.). Uznanie, że w okresie od 1 kwietnia do 6 czerwca 2020 r. strona może składać podania dowolną ilość razy i samodzielnie decydować, które z nich odniosą skutek prawny prowadzi do przyznania skarżącemu uprawnień większych, niż wynikają z obowiązujących przepisów. Organ zauważył również, że w terminie wniesienia odwołania skarżący mógł zawiadomić, że zrzeka się prawa do jego złożenia. Rozważyć zatem należy, czy wówczas taka czynność byłaby skuteczna, a także czy mimo jej dokonania w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji, skarżący byłby uprawniony do wniesienia odwołania także w okresie od 23 maja do 6 czerwca 2020 r., jak wskazuje w skardze. W ocenie organu odwoławczego w czasie obowiązywania przepisów art. 15zzs ustawy COVID-19 skarżący mógł wstrzymać się od czynności w sprawie lub je podjąć, zgodnie z ust. 7 tego przepisu, co w istocie uczynił, a jego późniejsze wniesienie odwołania nie mogło spowodować żądanych skutków prawnych. Wyrokiem z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 262/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie [...]WINB z dnia [...], nr [...], stwierdzające uchybie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji PINB z dnia [...]. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tak prawnych, jak i faktycznych sprawy należało uznać, że strona skarżąca złożyła odwołanie w terminie nadając je listem poleconym dnia 5 czerwca 2020 r., czyli w terminie czternastodniowym. Mocą art. 46 pkt 20 oraz art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzeniam się wirusa SARS-CoV-2, uchylono bowiem art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), na mocy którego wstrzymany (bądź zawieszony) był bieg terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii z powodu COVID-19, a bieg terminów rozpoczął się po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło 16 maja 2020 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego rozpoczął się 23 maja 2020 r. Odwołanie zostało nadane listem poleconym w dniu 5 czerwca 2020 r., a więc w ustawowym terminie 14 dni do jago wniesienia. Tym samym stwierdzenie przez organ, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia jest nie do zaakceptowania. Od powyższego wyroku OWINB wniósł skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt 261/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 262/20. Sąd uznał, że ze względu na przedmiot (kwestia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...], nr [...]), rozstrzygnięcie wskazanej sprawy o sygn. akt II SA/Op 262/20 i jej prawomocne zakończenie ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 195/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...]WINB w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 262/20. NSA zaaprobował stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego należało uznać, że skarżący złożył odwołanie 5 czerwca 2020 r. Skoro termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu (decyzja została doręczona stronie 31 marca 2020 r., a więc w czasie obowiązywania art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), to skarżący nie mógł mu uchybić. Termin ten rozpoczął bieg dopiero 24 maja 2020 r., co oznacza, że upływał 8 czerwca 2020 r. (z uwagi na przypadający 6 czerwca 2020 r. dzień wolny – ostatni, czternasty dzień terminu), a więc odwołanie złożone 5 czerwca 2020 r. zostało złożone w terminie. NSA zaznaczył, że gdyby strona była w stanie skutecznie nadać przesyłkę, zawierającą odwołanie, w terminie ustawowym pomimo wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym, to czynność taka miałaby skutek prawny. Doręczenie organowi odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nastąpiło skutecznie dopiero po jego nadaniu 5 czerwca 2020 r. Przesyłka nadana 14 kwietnia 2020 r., ale mylnie zaadresowana, takiego skutku nie odniosła. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Op 261/20). Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było bowiem postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że procesowa instytucja przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stosowanej w niniejszej sprawie w brzmieniu Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) zwanej k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. termin - w razie jego uchybienia - należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2, w myśl art. 58 § 3 k.p.a., jest przy tym niedopuszczalne. Na podstawie wskazanych regulacji przyjąć należy, że przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej uzależnione jest od łącznego spełnienia czterech przesłanek. Po pierwsze od złożenia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu. Po drugie od zachowania 7-dniowego terminu do złożenia tej prośby, który biegnie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Po trzecie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zainteresowany zobowiązany jest dokonać czynności, dla której ustanowiony był termin objęty wnioskiem. Po czwarte zainteresowany zobowiązany jest do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Stosownie do treści powołanych przepisów podkreślić należy, że istotną okolicznością warunkującą zastosowanie instytucji przywrócenia terminu i wydania w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia jest ustalenie, że doszło w ogóle do jego uchybienia, tj. inaczej mówiąc, że upłynął już termin do dokonania czynności procesowej, której dotyczy przywrócenie terminu. Brak uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje bowiem bezprzedmiotowość wniosku o jego przywrócenie, która wiąże się w tym przypadku ze zbędnością orzekania co do przywrócenia terminu. W konsekwencji, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygniecie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zależne jest od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak już wskazano w części wstępnej uzasadnienia tutejszy Sąd rozpoznał skargę wniesioną przez skarżącego na podstawienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, którego dotyczy kontrolowane postanowienie. W wyroku z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 262/20, który po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA stał się prawomocny, Sąd uchylił postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jednoznacznie stwierdzając, że skarżący wniósł odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 262/20, ma podstawowe znaczenie oraz bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Prawomocne rozstrzygnięcie w ww. sprawie odnośnie do terminowości wniesienia odwołania wiąże bowiem Sąd przy ocenie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z powołanych przepisów zasada związania skutkuje tym, że w niniejszej sprawie za bezsporne i ostatecznie przesądzone należy uznać to, że skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, co do którego wystąpił z wnioskiem o jego przywrócenie. Skoro nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to bezprzedmiotowe stało się prowadzenie postępowania w przedmiocie przywrócenia tego terminu. Tym samym brak było również podstaw do dokonywania jakichkolwiek rozważań w aspekcie istnienia bądź braku wystąpienia pozostałych przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., koniecznych do zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Dotyczy to w szczególności spełnienia warunku dochowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, czy też braku winy w uchybieniu terminu. Tym samym, niecelowe jest odnoszenie się przez Sąd do oceny organu stanowiącej podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz do zarzutów wniesionej skargi. Wobec zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, zdaniem Sądu uznać natomiast należało, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy błędnie zastosował art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, wobec braku uchybienia terminu do wniesienia odwołania Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, a w związku z tym, że brak uchybienia terminowi czyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie o jego przywróceniu, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył także postępowanie administracyjne. W punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.