II SA/Op 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska –spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 25 marca 2008r., powołując się na przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), Z. W. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu systemu neutralizacji ścieków z budynku mieszkalnego w S., przy ul. [...] nr [...], na działkach o nr ewidencyjnym A, B, C, wyjaśniając, że zakres i sposób wykonania robót przedstawia załączony do zgłoszenia projekt. Starosta Prudnicki, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, poprzez sprecyzowanie nazwy zgłoszenia zamierzonej budowy zgodnie z Prawem budowlanym oraz dokonania uzgodnienia dokumentacji projektowej przez Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowych, określając równocześnie termin usunięcia powyższych nieprawidłowości. Organ wskazał, iż zgłoszenie nie zawierało wszystkich wymaganych przez art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego opinii, bowiem z opisu przedmiotu, zakresu i celu opracowania załączonego do zgłoszenia wynikało, że przedmiotem zgłoszenia jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, dlatego nałożono obowiązek sprecyzowania nazwy obiektu budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz zważywszy, iż zgłoszenie budowy urządzeń podziemnych, w tym przypadku przydomowej oczyszczalni ścieków, którą zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy geodezyjnego dnia 24 października 2000r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) zalicza się do sieci uzbrojenia terenu, ma być uzgodnione z właściwymi starostami stosownie do art. 27 ust. 2 pkt 1 ww ustawy, wezwano o przedłożenie uzgodnienia. Z. W. uzupełnił zgłoszenie z dnia 25 marca 2008r. i wyjaśnił, że przedmiotem zgłoszenia jest indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Zakwestionował natomiast nałożony obowiązek uzgodnieni z ZUD, zarzucając, że przydomowa oczyszczalnia nie jest "siecią uzbrojenia terenu", tym samym nie jest konieczne przedstawienie inwestycji na mapie do celów projektowych. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Prudnicki, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków z budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...]. W pierwszej kolejności, w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniono, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 7,50 m³ na dobę, w związku z czym zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy podlega zgłoszeniu. Jednocześnie stwierdzono, że zgłoszenie zamiaru budowy i wykonania przedmiotowych robót nie mogło zostać przyjęte, z uwagi na brak uzupełnienia o wymogi nałożone postanowieniem tego organu z dnia 2 kwietnia 2008r. – o uzgodnienie budowy przez Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowych. Organ powtórzył, że przydomowa oczyszczalnia ścieków, wraz ze zbiornikiem i przyłączem kanalizacyjnym jest podziemną budowlą ("zbiornikiem"), będącą siecią uzbrojenia terenu, która podlega obowiązkowi uzgodnienia przez właściwy organ (ZUD), brak zaś wskazanych dokumentów powodował, że dokonane zgłoszenie jest niekompletne i nie czyni zadość przepisom Prawa budowlanego oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co zaś uzasadniało wniesienie sprzeciwu w oparciu o przywołany przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołał się Z. W., zarzucając organowi I instancji niesłuszne zobowiązanie go do uzupełnienia wniosku o uzgodnienie z Przewodniczącym Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Prudnickiego. Odwołujący ponownie podniósł, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym i związku z art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest siecią uzbrojenia terenu, a zatem nie jest wymagane żądane uzgodnienie, uzyskanie którego wymaga przedstawienie rozwiązań projektowych na aktualnej mapie jednostkowej do celów projektowych. Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, po czym zważył, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania tych robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zależności od potrzeb; odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Organ odwoławczy uznał, że nieuzupełnienie przedmiotowego zgłoszenia, o uzgodnienie wymagane innymi przepisami, w rozpatrywanym przypadku – ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, oznacza obowiązek wniesienia sprzeciwu. Wojewoda Opolski wywodził, że w świetle art. 27 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sieci uzbrojenia terenu wymagają dokonania uzgodnień przez inwestora z właściwym starostą co do ich projektowanego usytuowania w terenie, wskazując, że uzgodnienie winno być dokonane przez Zespól Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starosty Prudnickiego, zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2 kwietnia 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm.) przez Przewodniczącego tegoż Zespołu. Przewodniczący Zespołu posiada bowiem umocowanie do wydawania samodzielnie uzgodnień bez posiedzenia Zespołu – dla przyłączy, w części usytuowanej na nieruchomości, którą inwestor dysponuje na cele budowlane. Dalej organ II instancji wskazał, że procedura realizacji przyłączy uregulowana jest w art. 29a ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, zaś w omawianym przypadku inwestor dokonał zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji podano, że powodem żądania uzyskania uzgodnienia z ZUD jest m.in. stwierdzenie bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami. Z materiałów przedłożonych do zgłoszenia przez inwestora wynika zaś kolizja projektowanej kanalizacji grawitacyjnej z siecią wodociągową, na odcinku od osadnika do studzienki kanalizacyjnej przy drenażu rozsączającym, a więc z oznaczoną na kserokopii mapy istniejącą siecią uzbrojenia terenu. Oznacza to, że dla prawidłowej oceny, czy zgłoszone zamierzenie nie narusza istniejącego uzbrojenia konieczne jest posiadanie uzgodnienia z ZUD. Dodatkowo organ zauważył, że oczyszczalnia ścieków zlokalizowana została na działce nr A, a podczyszczone ścieki są odprowadzane rurą podziemną z PCV ø 110 mm, długości około 40 m, przez działkę nr B, do drenażu rozsączającego z owierconego PCV ø 110 mm, długości 4x14 m, na działce C, w związku z czym dołączone do zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogów przepisów Prawa budowlanego, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1127), zawierającego w załączniku nr 2, wzór wspomnianego oświadczenia. W skardze do Sądu Z. W. nie zgodził się z rozstrzygnięciem Wojewody Opolskiego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując stanowisko o konieczności uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, zawierającego dokumentację projektową, o uzgodnienie "ZUD". W jego ocenie, przydomowa indywidualna oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym, inwestycją w całości zlokalizowaną na działce inwestora, i z tego względu nie jest "siecią uzbrojenia terenu" zdefiniowaną w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Skarżący wywodził, że w przypadku nałożonego obowiązku uzgodnienia ZUD-u na zgłoszenie przydomowej oczyszczalni ścieków wymagane byłoby wykonanie aktualnej mapy dla celów projektowych, podczas gdy Prawo budowlane nie wymaga, w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót, przedstawienia i opracowania inwestycji na mapie dla celów projektowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Od razu wskazać trzeba, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wskazana została budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. W przepisie art. 30 ust. 5 tej ustawy określono, iż do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji. Z kolei, w art. 30 ust. 2 wskazano, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na składającego zgłoszenie obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zatem, potrzeba dołączenia załączników do zgłoszenia w postaci uzgodnień i opinii, nie może być pozostawiona uznaniu organu, musi ona wynikać z odrębnych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. ustawy 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. , Nr 240, poz. 2027 ze zm.), sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji, zaś inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci z właściwymi starostami (ust. 2 cyt. przepisu), którzy prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny i mapy zasadnicze oraz mają za zadanie koordynować usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu – art. 7d pkt 1,2 i 4 ww ustawy Jednocześnie podnieść należy, że ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym pojęcia uzbrojenie terenu, jak i sieć uzbrojenia terenu. Przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), czyli wybudowanego pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodu lub urządzenia wodociągowego, kanalizacyjnego, ciepłowniczego, elektrycznego, gazowego i telekomunikacyjnego. Natomiast definicję sieci uzbrojenia terenu zawiera art. 2 pkt 11 przywołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiący, że za sieć uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia; wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak tunele, przejścia, parkingi zbiorniki itp. Przy czym zawarte w tym ostatnim przepisie wyliczenie rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej nie może być uznane za wyliczenie enumeratywne (wyczerpujące) i stanowić zamknięty katalog tych urządzeń. Skoro bowiem ustawodawca posłużył się wyrażeniem "wszelkiego rodzaju" oraz "itp." , to należy uznać, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. W świetle powyższego, uprawniony jest pogląd, że przedmiotowa oczyszczalnia stanowi element sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skład orzekający wypowiada się za takim poglądem, mając na uwadze, iż między innymi, elementem składowym przedmiotowej oczyszczalni są: podziemny zbiornik, rury kanalizacyjne doprowadzające ścieki z budynku do osadnika oraz z osadnika do studzienki i ze studzienki do drenażu rozsączającego, jak i przyłącze kanalizacyjne. Jeżeli bowiem stosownie do regulacji art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sieć uzbrojenia terenu to wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym kanalizacyjne, to indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków, składająca się również z przewodów i zbiorników podziemnych wraz z przyłączem do budynku odpowiada definicji podanej we wskazanym wyżej przepisie. Nadto należy również zwrócić uwagę, iż stosownie § 8 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenów oraz zespołów uzgadniających dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm.), wydanym na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – zawartego w rozdziale odnoszącym się do kwestii inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenie terenu – uzgodnień projektowanych sieci uzbrojenia terenu dokonuje się na wniosek inwestora, po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, ustaleniami także po zbadaniu i ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 10 tegoż rozporządzenia mówi się o uzgadnianiu sieci będących przyłączami do budynku lub budowli, w części usytuowanej na nieruchomości, w stosunku do której prawo do dysponowania na cele budowlane przysługuje wnioskodawcy, bez rozróżnienia na przyłącza i sieci właściwe. Zauważyć także warto, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano już pogląd, że przyłącze jest co do zasady – elementem sieci uzbrojenia terenu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt II OW 83/05, publ. LEX NR 193992). W konsekwencji, przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy zgodzić się organami obu instancji, iż wykonanie zgłoszonych robót budowlanych polegających na realizacji indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wskazanej wydajności, zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, co inwestor uczynił. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dokonane zgłoszenie było niekompletne, w tym znaczeniu, że dokumenty dołączone były niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec czego organ I instancji uprawniony był do nałożenia na skarżącego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez dołączenie określonych dokumentów, w tym przypadku uzgodnienia dokumentacji projektowej przez Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, wydającego opinię z upoważnienia Starosty Prudnickiego. Obowiązkiem organu administracyjnego jest, bowiem ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają prawu. W tym miejscu warto przypomnieć przywołany wcześniej przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, iż w razie niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Natomiast niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenie inwestycyjnego. Reasumując należy stwierdzić, skoro inwestor nie dołączył do zgłoszenia, jak również mimo otrzymania stosownego wezwania, nie uzupełnił w wyznaczonym przez organ terminie zgłoszenia o uzgodnienie budowy z Przewodniczącym Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, to konsekwencją tego było wniesienie w drodze decyzji, sprzeciwu, co do zamierzenia inwestycyjnego będącego indywidualną przydomową oczyszczalnią ścieków, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).