II SA/Op 268/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 9 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia 11 lutego 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego T. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 grudnia 2018 r. T. H. (określany dalej jako "skarżący") wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. czy funkcjonariusze KMP Opole dokonujący kontroli drogowej z użyciem nieoznakowanego radiowozu [...] w dniu 27 marca 2016 r. ok. godz. 3.20, w stosunku do kierowcy samochodu [...] numer rejestracyjny [...], który popełnił wykroczenie z art. 92 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń, rejestrowali przebieg kontroli za pomocą wideorejestratora; 2. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie domagał się wskazania kto był dowódcą patrolu w tym dniu oraz podania czy ten dowódca przekazał zarejestrowany materiał wideo kierownikowi właściwej ds. ruchu drogowego jednostki Policji, czy materiał ten został zabezpieczony w związku z wystąpieniem z wnioskiem o ukaranie kierowcy do Sądu Rejonowego w [...] czy też w razie jego skasowania – kto podjął taką decyzję; 3. w razie negatywnej odpowiedzi na pytanie z punktu 1 wnosił o wyjaśnienie z jakiego powodu nie dokonano nagrania i czy w związku z tym sporządzono notatkę służbową oraz o udostępnienie stronie notatnika służbowego. Powtórzył przy tym wniosek o podanie personaliów oraz stopnia służbowego funkcjonariusza, który podjął decyzję o skasowaniu materiału; 4. udostępnienia kopii ewidencji pracy wideorejestratora oraz informacji dotyczącej wykorzystania pojazdu służbowego, w którym zarejestrowany był ten wideorejestrator - z dnia 27 marca 2016 r., kopii rejestru materiałów wideo przechowywanych oraz zabezpieczonych do celów dowodowych dokonanych w tym dniu za pomocą tego urządzenia i książki jego pracy. Organ w odpowiedzi na ten wniosek stwierdził, że odnosi się on do danych z postępowania o wykroczenie i nie dotyczy informacji publicznej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. Stanowisko organu co do charakteru żądanej informacji zakwestionował Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 25/19, który, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w trybie przepisów u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ administracji od wyroku sądu pierwszej instancji. Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. Komendant Miejski Policji w Opolu wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji publicznej, gdyż uznał, że żądane informacje są informacją przetworzoną. W odpowiedzi skarżący oświadczył, że żądanie wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji jest nieuzasadnione i – w jego ocenie – jest informacją prostą. W konsekwencji Komendant Miejski Policji w Opolu w dniu 11 lutego 2021 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na skutek wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wydał w dniu 9 marca 2021 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył i omówił przepisy u.d.i.p. znajdujące zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślił, że wniosek T. H. zawiera kilka punktów i od odpowiedzi na pierwsze pytanie zależą dalsze czynności organu oraz odpowiedź na pozostałe pytania oraz udostępnienie kopii dokumentów wskazanych w pkt 4. Ustalenie czy funkcjonariusze Policji rejestrowali czynności kontrolne w dniu 27 marca 2016 r. za pomocą tzw. wideorejestratora z uwagi na upływ czasu od tego zdarzenia wymaga dodatkowych czynności, co oznacza, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji prostej. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga ustalenia "czy dane zdarzenie miało miejsce, a jeśli tak, to gdzie miało miejsce, funkcjonariusze z której jednostki Policji (...) brali udział w zdarzeniu, a po ustaleniu danych funkcjonariuszy, ustalenie, czy rejestrowali przebieg wykroczenia, m.in. przez sprawdzenie, którym rejestratorem, w jakim pojeździe, czy informacja o zarejestrowaniu zdarzenia znajduje się w notatnikach policjantów, innych ewidencjach, czy jakieś nagranie dotyczące wskazanej daty, a wśród nich zdarzenie wskazane przez T. H. znajduje się wśród nagrań na komputerze w odpowiedniej komórce jednostki Policji". Zwrócono uwagę, że upływ czasu od zdarzenia może powodować konieczność dokonania kwerendy w archiwum. Z tych przyczyn – w ocenie organu odwoławczego – organ pierwszej instancji słusznie uznał, że wnioskowana informacja publiczna posiada charakter informacji przetworzonej i do jej udostępnienia w takim kształcie, w jakim wymaga wnioskodawca konieczne jest zaangażowanie działań organu w sposób wykraczający ponad przypisane mu bieżące zadania. Ponadto "wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia pracownikom wykonania czynności selekcji i wyodrębnienia informacji, co oderwałoby ich od wykonywania zadań bieżących". Stąd, skierowane do skarżącego przez organ pierwszej instancji, żądanie wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej było uzasadnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – postawił trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczna przetworzoną. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy poprzez niewykazanie, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie niewyjaśnienia dlaczego żądana informacja jest informacja przetworzoną oraz w wyniku niespełniania przesłanki formalnej odmowy udostępnienia informacji, poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji to zbiór wymyślonych argumentów przedstawionych jedynie w tym celu, aby żądanych informacji nie przedstawić. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że odpowiedzi na pytania stawiane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji znajdują się w aktach postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt [...], które to akta zostały dołączone do odpowiedzi na skargę z dnia 26 kwietnia 2019 r. Ponadto zakwestionowano przetworzony charakter wnioskowanej do udostępnienia informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że "nie sposób odnieść wrażenia, że organ traktuje informację przetworzoną jako każde odejście od biurka pracowników komendy. Nadto fakt, że informacja znajduje się w archiwum nie oznacza, że sięgnięcie do niej stanowi informację przetworzoną. (...) W niniejszej sprawie wnioskodawca zapytał o kilka prostych pytań. W niniejszej sprawie wystarczyło zajrzenie do dokumentów archiwalnych". W sprawie nie zachodzi również sytuacja, w której suma wielu informacji prostych stanowi informację przetworzoną. W ocenie skarżącego dotychczasowe działanie organu może sugerować, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie miało na celu troski o dobro publiczne jakim jest prawidłowe działanie organów, lecz takie jego ukierunkowanie, aby informacji publicznej nie udzielać – "być może dlatego, że jest ona dla organu niewygodna lub mogłaby ukazać niedopełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2021 r. (data wpływu do Sądu 26 kwietnia 2021 r.) pełnomocnik skarżącego podjął polemikę z treścią odpowiedzi na skargę i powtórzył argumentację przedstawioną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, czyli poprzez kontrolę działalności, bezczynności oraz przewlekłego działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. W art. 3 § 2 P.p.s.a. został określony zakres rzeczowy sprawy sądowoadministracyjnej. Ustawodawca wymienia tam formy działania oraz zaniechania organów wykonujących administrację publiczną, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej kognicji sądów administracyjnych podlega decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), czynność udostępnienia informacji publicznej jako inna niż decyzja i postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (działanie) przez organ wykonujący administrację publiczną w zakresie udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Zatem skarga T. H. jest formalnie dopuszczalna, dotyczy bowiem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdził ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Natomiast stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne ziszczenie się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Kwestię tę przesądzono już bowiem prawomocnym wyrokiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi T. H. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Adresat wniosku T. H. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania tego rodzaju informacji, a żądana informacja stanowi informację publiczną. Sporne było natomiast to czy wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może zmuszać do podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu zakres wnioskowanej przez skarżącego do udostępnienia informacji publicznej nie posiada charakteru informacji przetworzonej. Informacja publiczna w chwili złożenia wniosku przez T. H. istniała w kształcie objętym wnioskiem i w celu jej udostępnienia nie było potrzeby podejmowania szeregu skomplikowanych czynności analitycznych, intelektualnych i organizacyjnych w oparciu o informacje proste. Za takie działanie nie można bowiem uznać konieczności przeprowadzenia kwerendy w archiwum organu. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie wymagało ponadstandardowego nakładu pracy Komendanta Miejskiego Policji w Opolu (podmiotu zobowiązanego). Innymi słowy nie jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jej udzielenie nie jest również wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji Policji jako organu zobowiązanego do stosowania u.d.i.p. i udzielania informacji publicznej. Analizując treść wniosku T. H., Sąd doszedł także do przekonania, iż przygotowanie wnioskowanej informacji nie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną). Organy obu instancji dokonały zatem błędnej kwalifikacji wnioskowanej przez skarżącego do udostępnienia informacji publicznej jako informacji przetworzonej. W konsekwencji błędnie wezwały go do wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego. W dalszej kolejności organy błędnie uznały odmowę przez skarżącego wykazania istotności tej informacji dla interesu publicznego jako podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało w pływ na wynik sprawy i w konsekwencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - uchylił obie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.