II SA/Op 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. w przedmiocie wymierzenia grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w sprawie o wydanie książki inwalidy wojennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. B. było wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 17/10. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywołanym wyrokiem, zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu do rozstrzygnięcia wniosku Z. B. z dnia 22 marca 2010 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia. Podniósł, że pomimo upływu "ustawowych terminów do wydania decyzji ZOS O/Opole nie wydał decyzji w sprawie, nie został zatem wykonany powołany wyrok z dnia 07/10/2010 r." Podniósł, że pismem z dnia 25 listopada 2010 r. wezwał ZUS O/Opole Inspektorat w Nysie do wykonania wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 17/10, poprzez rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2010 r. o wydanie książki inwalidy wojennego "na podstawie prawomocnego wyroku SO z dnia 11/05/2000r." W wezwaniu wniósł również o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 104 § 1 K.p.a., w przypadku odmowy. Następnie stwierdził, że wezwany organ nie załatwił sprawy, a jedynie pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że nie jest on inwalidą wojennym. W związku z powyższym uznał, że skarga zawierająca żądanie wymierzenia grzywny z tytułu niewykonania wyroku jest zasadna. Do skargi załączona została kopia wezwania oraz pismo ZUS O/Opole z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Opole wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 17/10, zobowiązujący do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w ciągu jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia, został doręczony w dniu 2 listopada 2010 r. Z kolei, pismem z dnia [...], wykonując ww. wyrok ZUS O/Opole Inspektorat w Nysie poinformował skarżącego, że załatwiając jego wniosek z dnia 22 marca 2010 r. o wydanie książki inwalidy wojennego odmawia wydania takiego dokumentu, ponieważ skarżący nie jest inwalidą wojennym. Twierdzenie skarżącego, że posiada status inwalidy wojennego nie znajduje oparcia w żadnej decyzji ustalającej takie uprawnienia, stąd nie ma możliwości wydania żądanej książki, o której wydanie ubiegał się wielokrotnie, bowiem dokument ten potwierdza istnienie uprawnień, a nie stanowi o ich istnieniu. Zdaniem organu, wydanie książki stanowi czynność materialno-techniczną i wobec tego nie może być poprzedzone wydaniem decyzji. Organ podkreślił, że stanowisko w tej sprawie zostało zajęte w piśmie z dnia [...], a zatem w terminie zakreślonym przez Sąd, gdyż wyrok z 7 października 2010 r. wpłynął do organu w dniu 2 listopada 2010 r. W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2011 r., skarżący zauważa, że orzeczenia sądów powszechnych przywołane przez organ dotyczyły jego wniosku z dnia 26 czerwca 2007 r. i nie zawierały merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że organ rentowy "nieprawnie" pozbawił skarżącego książki inwalidy wojennego, a nadanie mu statusu osoby represjonowanej spowodowało u niego ograniczenie jego dotychczasowych uprawnień. Zaakcentował, iż organ rentowy wykonując wyrok WSA w Opolu z dnia 7 października 2010 r., winien wydać decyzję, albowiem urząd załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która powinna zawierać elementy składowe wynikające z przepisów proceduralnych. Pismo, na które powołuje się ZUS z dnia [...] nie jest decyzją, a z powołanego wyroku WSA w Opolu wynikało, że organ miał rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia 22 marca 2010 r. w formie decyzji. W wyniku skutecznie wniesionego wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem referendarza sądowego w WSA w Opolu, z dnia 16 lutego 2011 r., ustanowiono dla skarżącego adwokata. Na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r., sprawy ze skargi Z. B., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Podkreślił, że wymogi formalne z art. 154 § 1 P.p.s.a. zostały spełnione przez skarżącego. Dodał, że pisma ZUS nie można potraktować jako decyzji, bowiem nie zawiera ono warunków, o których mowa w art. 104 i 107 K.p.a. Brak jest w tym piśmie podstawy prawnej oraz istotnego elementu – pouczenia. Uznał, że wyrok WSA w Opolu z dnia 7 października 2010 r. nie został wykonany, bowiem organ nie wydal książki inwalidy wojennego jak również nie wydał decyzji administracyjnej. Wniósł o zasadzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i oświadczył, że nie zostały one opłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wymierzenie grzywny nie była uzasadniona. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze - organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, a po drugie - strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach: 1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz 2) gdy organ pozostaje bezczynny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, zachodzi pierwsza z wymienionych sytuacji, tj. organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 17/10, uwzględniającego skargę na bezczynność. Na wstępie odnotować trzeba, że z przywołanego wyżej art. 154 § 1 P.p.s.a. wynika, iż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi o ukaranie organu grzywną jest uprzednie pisemne wezwanie przez stronę skarżącą właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W przypadku bowiem, gdy strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu, skarga podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż Z. B., przed wniesieniem skargi, pisemnie wezwał organ do wykonania wyroku. W aktach administracyjnych nadesłanych przez organ znajduje się pisemne wezwanie skarżącego z dnia 25 listopada 2010 r., wystosowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w Nysie. Przy czym, uprzednie pisemne wezwanie, od którego uzależnione jest skuteczne wniesienie skargi, nastąpiło w tej sprawie po otrzymaniu - w dniu 2 listopada 2010 r. - przez organ akt sprawy z odpisem prawomocnego orzeczenia oraz zanim wniesiona została skarga do Sądu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek z art. 154 § 1 P.p.s.a., tj. strona wezwała do wykonania wyroku. (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I FSK 674/08 – LEX nr 561103; postanowienie WSA z 30 czerwca 2010 r., I SA/Go 481/10 - LEX nr 673252). W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarga Z. B. została wniesiona skutecznie, stąd w tej sytuacji istnieje możliwość poddania jej merytorycznej ocenie Sądu. Na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., skarżący wniósł w skardze o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych O/Opole z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 17/10. Wyrok ten wydany został w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu - Inspektorat w Nysie w sprawie wydania książki inwalidy wojennego. Sąd, w sentencji tego wyroku postanowił, iż "zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu do rozstrzygnięcia wniosku Z. B. z dnia 22 marca 2010 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia." W uzasadnieniu omawianego wyroku na bezczynność organu Sąd stwierdził, że ZUS O/Opole nie wydał skarżącemu książki inwalidy wojennego i nie załatwił sprawy w formie decyzji. W związku z tym Sąd wskazał, że ZUS w Opolu "..jeżeli wniosek dotyczy wydania książki inwalidy wojennego, powinien albo ją wydać w formie czynności materialno-technicznej albo załatwić sprawę w drodze decyzji, uwzględniając stan faktyczny sprawy i obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie." Dlatego też, w świetle przywołanego wyroku organ miał obowiązek podjąć jedną z tych form działania, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia. Bezsporną okolicznością jest, iż ZUS otrzymał prawomocny wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 17/10 w dniu 2 listopada 2010 r., a zatem do dnia 2 grudnia 2010 r. zobowiązany był do wykonania wyroku, czyli realizacji postanowienia zawartego w sentencji wyroku, w formie wskazanej w uzasadnieniu, tj. albo wydać książkę inwalidy wojennego, czyli zrealizować czynność materialno-techniczną, albo załatwić sprawę w drodze decyzji, czyli wydać indywidualny akt administracyjny załatwiający wniosek skarżącego z dnia 22 marca 2010 r. Skoro skarżący w niniejszej sprawie upatruje niewykonania wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 17/10, i w związku z tym żąda wymierzenia zobowiązanemu grzywny z tego tytułu, stąd należało dokonać oceny zachowania ZUS w zakresie realizacji tego wyroku po jego otrzymaniu, tzn. czy wydana została książka inwalidy wojennego albo, czy załatwiono sprawę w drodze decyzji. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że z przedłożonych dokumentów oraz oświadczeń stron wynika, że w zakreślonym terminie książka inwalidy wojennego nie została wydana. Zdaniem skarżącego, brak wydania wnioskowanej książki skutkuje niewykonaniem wyroku tut. Sądu. Odnotować ponadto należy, że w przywołanym wyżej wyroku, a konkretnie w jego uzasadnieniu nie ograniczono się wyłącznie do wskazania jednej formy realizacji wniosku skarżącego, poprzez wydanie książki. Raz jeszcze podnieść trzeba, że Sąd wskazał nie tylko na czynność materialno-techniczną, jaką jest wydanie książki, ale oprócz tego wskazał (alternatywnie) na decyzję administracyjną. W związku z tym, na mocy omawianego wyroku, ZUS zobowiązany został, a tym samym władny był wydać albo książkę inwalidy wojennego albo wydać decyzję. Skoro, jak już wyżej stwierdzono, nie została wydana książka inwalidy wojennego, w następnej kolejności należało ocenić, czy w tej drugiej formie, tj. poprzez wydanie decyzji, nastąpiło rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2010 r., a tym samym, czy doszło do wykonania wyroku WSA w Opolu z dnia 7 października 2010 r., o sygn. akt II SAB/Op 17/10. W tej bowiem kwestii strony zajmują sprzeczne stanowisko. Zobowiązany przywołanym wyrokiem ZUS twierdzi, że wykonał ten wyrok poprzez pisemną odmowę załatwienia wniosku skarżącego. W piśmie ZUS-u z dnia [...], nr [...], które otrzymał skarżący w dniu 2 grudnia 2010 r., organ stwierdził, że wykonując wyrok WSA w Opolu z dnia 7 października 2010r., "załatwiając Pana wniosek z dnia 22.03.210r. o wydanie książki inwalidy wojennego" - odmawia się wydania takiego dokumentu. Organ odmawiając tym pismem, podpisanym przez Kierownika Samodzielnego Referatu (...), podniósł, że skarżący nie jest inwalidą wojennym, a ponadto wskazał na charakter książki inwalidy wojennego, która w ocenie organu jest dokumentem potwierdzającym prawa czy uprawnienia osób posiadających status inwalidy wojennego i służy za ich dowód. Na okoliczność braku stosownego statusu, organ przywołał dwa orzeczenia sądu powszechnego wydane w sprawie skarżącego. W związku ze stanowiskiem organu zawartym w treści przywołanego wyżej pisma, zdaniem Sądu należało w tej sprawie odpowiedzieć na pytanie, czy można uznać, że organ zobowiązany wyrokiem, tj. ZUS w Opolu nie rozstrzygnął wniosku, a więc nie wydał decyzji administracyjnej. W tej materii zasygnalizować trzeba, że decyzja administracyjna jest pojęciem procesowym. Przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Treścią decyzji jest zatem "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja administracyjna, wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a. Jednakże decyzją administracyjną będzie pismo zawierające rozstrzygniecie w sprawie, niemające wszystkich elementów decyzji, gdyż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Brak któregokolwiek z elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a. powoduje, że decyzja jest wadliwa. Skutki tej wadliwości są różne, w zależności od tego, których składników przewidzianych w przywołanym przepisie dana decyzja nie zawiera. Powszechnie przyjmuje się, że brak niektórych elementów decyzji, w określonym rozstrzygnięciu organu administracji publicznej, nie uzasadnia traktowania tego aktu jako innej formy działania administracji. Za decyzję administracyjną należy uznać pismo, które nie posiada formy decyzji, ale zawiera co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., III SA 1067/96 - 41559, wyroki WSA: II SA/Op 164/08, z dnia 24 czerwca 2008 r. - LEX nr 504769; II SA/Sz 1193/07, z dnia 6 marca 2008 r. - LEX nr 480509; I SA/Wr 885/07, z dnia 10 grudnia 2007 r. - LEX nr 471129). W świetle dokonanych rozważań należało stwierdzić, udzielając przy tym pozytywnej odpowiedzi na postawione wyżej pytanie w kwestii wydania decyzji, iż zasadnie przyjął ZUS, że załatwił odmownie wniosek skarżącego. Za trafne także Sąd uznał zaprezentowane przez ZUS stanowisko, że rozstrzygnięcie wniosku Z. B. z dnia 22 marca 2010 r., w terminie wskazanym w sentencji wyroku nastąpiło pismem z dnia [...]. Skoro pismo to zawiera oznaczenie organu od którego pochodzi, skierowane zostało na zewnątrz systemu administracji publicznej (wskazano adresata – skarżącego) i w sposób władczy rozstrzyga (odmawia) w sprawie indywidualnej, stąd należało przyjąć, że pismo to jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 K.p.a., pomimo braku zachowania wszystkich elementów decyzji z art. 107 § 1 K.p.a. Brak w decyzji powołania podstawy prawnej oraz pouczenia, czy i jakim trybie służy od niej odwołanie nie dyskwalifikuje pisma organu jako decyzji, tylko dlatego, że nie posiada ono w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. Dlatego też, zarzut pełnomocnika skarżącego, podniesiony na rozprawie w tej materii należy uznać za chybiony. Również stanowisko skarżącego, że w sprawie jego wniosku z dnia 22 marca 2010 r. nie wydano decyzji jest bezzasadne, bowiem pismo z dnia [...] jest aktem administracyjnym (decyzją) w sensie prawnym. Pomimo, że pismo to mogło spowodować u skarżącego odczucie braku decyzji, to jednak nie można podzielić w tej sprawie poglądu skarżącego, że organ nie wydał decyzji. Wadliwość wydanego rozstrzygnięcia może być zwalczana w drodze postępowania instancyjnego a nie w ramach postępowania wywołanego skargą na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. W przypadku skargi opartej na przepisie art. 154 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ocenia zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, lecz ustala i dokonuje oceny przebiegu postępowania pod względem wykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że organ wykonał wyrok uwzględniający skargę na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazywano, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie wykonał nałożonego przez Sąd obowiązku, objętego sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego w określonym terminie, w formie decyzji nastąpiło w piśmie z dnia [...]. W tych stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a.