II SA/Op 274/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (także jako Kolegium lub SKO), decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej jako K.p.a.), w związku z odwołaniem U. K. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 października 2017 r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą w [...] przy ul.[...], na działkach nr a, nr b, nr c, nr d, obręb [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 21 lipca r. do Urzędu Miasta Opola wpłynął wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą w [...] , przy ul.[...]. We wniosku podano, że chodzi o przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Załączona do wniosku karta informacyjna przedsięwzięcia wskazywała, że inwestycja ma być realizowana na działkach nr a, nr b, nr d, nr c i nr e, ark. m. [...] , obręb [...], oraz że w ramach tej inwestycji przewiduje się budowę ośmiu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych. Zagospodarowany zostanie teren o powierzchni ok. 8.550 m², a pozostały obszar, wynoszący ok. 6.000 m², stanowić będą tereny zielone. Po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 października 2017 r., nr [...], orzekł, iż nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania opisanego wyżej przedsięwzięcia na środowisko. Następnie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Zastępca Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, decyzją z dnia 24 października 2017 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą w[...], przy ul. [...], na działkach nr a, nr b, nr c, nr e i nr d, obręb [...].  Odwołanie od ww. decyzji złożyła U. K., zarzucając organowi pierwszej instancji błędne uznanie za wiarygodne i wystarczające twierdzeń inwestora, że planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla jakości powietrza i wód powierzchniowych na obszarze objętym oddziaływaniem inwestycji, oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji rozważań dotyczących tego zagadnienia. Argumentowała, że organ nie uwzględnił przesłanek wyszczególnionych w art. 63 ust. 1 pkt lit. a, b, c, d, e, g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak i przepisów art. 100 ust. 1 i art. 101 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo wywiodła, że Prezydent Miasta Opole całkowicie pominął w uzasadnieniu decyzji kwestię ochrony gleb i wód powierzchniowych. W wyniku rozpoznania odwołania U. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wywiodło, że zgodnie z z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a). Interes prawny lub obowiązek wynikać musi z przepisów prawa materialnego, stąd warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę jest ustalenie istnienia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Stwierdziło, że materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji jest przywołana ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wskazało, że w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że status strony w tej sprawie posiadają oprócz wnioskodawcy, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także działek sąsiednich i innych położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Kolegium zauważyło, że organ pierwszoinstancyjny ustalając krąg stron postępowania przyjął, że stronami są właściciele działek gruntu sąsiadujących z nieruchomością gruntową, stanowiącą własność wnioskodawcy (księga wieczysta nr [...]), w skład której obok ww. działek "inwestycyjnych", wchodziły też działki nr f, nr g, nr h, nr i, nr j, nr k i nr l. Z nieruchomością tą graniczyły działki, do których tytuł prawny mają Gmina Opole (działki nr ł i nr m), B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (nr n i nr o), A. D. i E. D. (nr p), K. G. (nr r), H. J. (nr s), B. M. (nr t nr u), T. M. (nr u), A. C., W. C. i K. C. (nr w), U. K. (nr x), M. S., A. W. i T. W. (nr y), S. K. i A. K. (nr z), D. K., G. K. i H. Ki. (nr Aa i nr Ab), P. W. (nr Ac), A. P., M. P. i L. W. (nr Ad), K. K., L. K. i B. R. (nr Ae), J. K. (nr Af). Nadto B. R., będący właścicielem działki nr Ag, która również sąsiadowała z ową nieruchomością. Jednocześnie Kolegium podało, że z informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta Opola wynikało, że działki nr a, nr b, nr c nr e i nr d wchodzą obecnie w skład odrębnej nieruchomości gruntowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (pismo z 9 lutego 2018 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ drugiej instancji winien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji ostatecznej, dodając, że jeśli regulacje te uległy zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Według organu, konstatacja taka znajduje odzwierciedlenie, m.in. w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 2057/01 - LEX nr 121774 - oraz z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 81/08 - CBOSA), a także w doktrynie - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 (str. 721). Następnie Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2018 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), która znowelizowała przepisy normujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na mocy art. 509 pkt 8 lit. c Prawa wodnego w art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. dodany został ust. 3a w brzmieniu: "3a. Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem". Opierając się o wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypisy z rejestru gruntów Kolegium podało, że z działkami "inwestycyjnymi" nr a, nr b, nr c, nr e i nr d, graniczą, będące własnością inwestora, działki nr f, nr h, nr i i nr l, a także wymienione wcześniej działki Gminy Opole – nr ł i nr m, spółki B Sp. z o.o. - nr n i nr o, E. D. i A. D. - nr p, A. P., M. P. i L. W. - nr Ad, K. K., L. K. i B. R. - nr Ae, oraz B. R. – nr Ah. Wobec powyższego, uznało, że działka nr x, której właścicielką jest U. K., nie sąsiaduje bezpośrednio z żadną spośród działek objętych wnioskiem inwestora. Odwołująca się nie wykazała też, że realizacja przedsięwzięcia spowodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska na tej działce lub ograniczyła możliwość jej zagospodarowania. Organ argumentował, że wedle karty informacyjnej przedsięwzięcia (str. 8), planowana inwestycja nie będzie istotnym źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza, gdyż projektowane obiekty będą zasilane z miejskiej sieci ciepłowniczej dla potrzeb ogrzewania i obiegu ciepłej wody użytkowej, co pozwoli wyeliminować emisję dwutlenku węgla związaną ze spalaniem paliw na cele grzewcze. Także ruch komunikacyjny na terenie inwestycji nie będzie stanowił istotnego obciążenia dla stanu powietrza atmosferycznego, gdyż w przypadku obiektów mieszkaniowych ma on charakter krótkotrwały; nie występuje stałe poruszanie się pojazdów po drogach wewnętrznych. Użytkowanie tych obiektów nie spowoduje istotnej zmiany klimatu akustycznego ze względu na specyfikę inwestycji. Z tych względów Kolegium uznało, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, nie może zatem skutecznie kwestionować przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Opola. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Kolegium nadmieniło, że trafność takiego poglądu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14 (LEX nr 2033925); z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14 (LEX nr 2108310). W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego U. K. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz o przekazanie akt postępowania organowi, w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania wszczętego odwołaniem skarżącej i zakończeniem go wydaniem decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów materialnoprawnych, a to art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędne zastosowanie, wobec odstąpienia od zbadania przesłanek, o których mowa w tym przepisie, a które to determinują przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym: - art. 7 oraz art. 10 §1 i art. 28 K.p.a. - poprzez błędne ich zastosowanie, wobec nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim kręgu stron, które powinny uczestniczyć w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta Opola decyzji w dniu 24 października 2017 r. - to jest poprzez wyłączenie z kręgu stron skarżącej, mimo prawidłowego zakwalifikowania skarżącej jako strony postępowania przez organ pierwszej instancji; - art. 8 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, wobec naruszenia podstawowej wartości postępowania administracyjnego, jaką jest stabilność orzecznicza organu, a to poprzez zastosowanie różnych kryteriów oceny interesu prawnego strony. Wniosła o przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez stronę kosztów w postępowaniu wywołanym skargą, włącznie z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych, wraz z kosztami opłaty skarbowej od udzielenia pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę, że postępowanie przed Prezydentem Miasta Opola zostało wszczęte z wniosku A Sp.z o.o. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla inwestycji w postaci budowy zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalnych wraz z parkingami podziemnymi, naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą w [...], przy ul.[...]. Dodała, że w dniu 18 sierpnia 2017 r. została przez organ pierwszej instancji zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a w dniu 26 października 2017 r. organ pierwszej instancji obwieścił publicznie o wydaniu decyzji nr [...] , z dnia 24 października 2017 r., po czym ponowił to obwieszczenie w szerszej formie w dniu 26 października 2017 r. Zaznaczyła, że w dniu 20 listopada 2017 r. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że jest mieszkańcem i właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr x, obręb [...]), położonej w odległości zaledwie 39 (trzydziestu dziewięciu) metrów od granicy działek objętych zamierzeniem inwestora. Dowodziła, że jej nieruchomość graniczy zatem wręcz bezpośrednio z obszarem objętym zamierzeniem inwestora. Dlatego, obecnie bezsprzecznie ta nieruchomość objęta jest bezpośrednim oddziaływaniem planowanego zamierzenia. Skarżąca pozostaje w przekonaniu, że nieuznanie jej prawa strony w niniejszym postępowaniu nastąpiło w wyniku taktycznego i kilku etapowego podziału geodezyjnego działek objętych zamierzeniem inwestora. W pierwszej kolejności inwestor i jednocześnie właściciel dokonał podziału przez wydzielenie wąskich, ok. 6 metrowych działek (nr k, j, g). Podział ten został wykonany na użytek innego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, choć wnioskodawcą był inny podmiot. Wydana w tamtym postępowaniu decyzja została przez skarżącą zaskarżona, i to mimo odmowy uznania jej prawa strony. Była to decyzja tego samego organu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało wówczas, podobnie jak w niniejszym postępowaniu, że skarżąca nie jest stroną takiego postępowania i wydało decyzję z dnia 7 czerwca 2016r. o umorzeniu postępowania. Tę decyzję również skarżąca zaskarżyła do WSA w Opolu, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Op 376/16 uchylił decyzję SKO i przyznał w całości rację skarżącej. Zdaniem skarżącej, właściciel nieruchomości i zarazem inwestor chciał zapewne przygotować dodatkowo planowaną inwestycję. Z tego też powodu, chcąc odgrodzić się dodatkowo od skarżącej, dokonał kolejnego podziału geodezyjnego, oddalając o dodatkowe 30 metrów obszar objęty planowaną zabudową od nieruchomości skarżącej. W wyniku tego podziału powstały kolejne działki o numerach l, i, h. Wedle skarżącej, obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym pokrywa się w znacznej mierze z obszarem wielu poprzednich postępowań dotyczących wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Właściciel nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, który tym razem łączy w sobie również rolę inwestora, pozostaje w konflikcie ze skarżącą. Nie chce w żaden sposób dopuścić skarżącej do udziału w planowaniu inwestycji i nie chce uwzględnić wniosków dotyczących sposobu zabudowy gruntów inwestycyjnych. Skarżąca domagała się od inwestora i właściciela nieruchomości poszanowania prawa dobrego sąsiedztwa, lecz jak dotąd bezskutecznie. Nadmieniła, że "okoliczny obszar zabudowany jest wolno stojącą, nieintensywną zabudową jednorodzinną niskopienną". Właściciel nieruchomości inwestycyjnej, w porozumieniu z innymi inwestorami na przestrzeni ostatnich lat, usiłowali przekształcić teren (dotychczas wykorzystywany rolniczo) najpierw w obszar zabudowany 6 i 8 kondygnacyjnymi budynkami, następnie w wielkopowierzchniowy sklep z magazynem i przestrzenią wystawienniczą, a obecnie ponownie w zespół wysokościowców wielomieszkaniowych. Niezależnie od zamierzonych inwestycji, które znacznie się od siebie różnią, inwestor teren ten usilnie stara się przekształcić w sposób całkowicie odmienny od zabudowy w otaczającej go okolicy. Nadto skarżąca argumentowała, odnosząc się do dokonanej przez Kolegium wykładni art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, że racjonalny ustawodawca doprecyzował na użytek postępowań rodzaju tego, które zainicjowało niniejsze postępowanie, katalog podmiotów będących stroną takich postępowań. W jej przekonaniu, generalna norma z art. 28 K.p.a. uzyskuje tutaj rozwinięcie poprzez wprowadzoną instytucję działek znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Określenie znaczące oddziaływanie nie może być mylone z pojęciem znaczącego oddziaływania na środowisko, stąd organ powinien samodzielnie określić, czy nieruchomość skarżącej znajduje się zasięgu znaczącego oddziaływania zamierzenie inwestora. Nie godziła się z arbitralnym wyznaczeniem przez SKO zakresu podmiotowego zaskarżonego postępowania. Skarżąca stwierdziła, że gdyby organ przeanalizował sprawę także na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bezsprzecznie doszedłby do wniosku, że nieruchomość skarżącej również znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Prawidłowo przeprowadzona analiza spowodowałaby, że dla nieruchomości skarżącej wyznaczono by obszar poddany analizie (promień m.in. 50 m od granic działki skarżonej), w granicach którego znajduje się teren planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji o charakterze procesowym, tj. decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego, pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Ponieważ kwestionowana decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiła jedynie orzeczenie formalne, umarzające postępowanie odwoławcze, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wymagało zbadania, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zasadnie uznało, że odwołującej się nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Przesądzenie tej kwestii było jednocześnie wystarczające dla wydania orzeczenia przez Sąd, ponieważ - w wypadku przyjęcia, iż skarżąca winna być stroną postępowania administracyjnego, decyzja winna zostać uchylona w celu zapewnienia pełnego toku instancji postępowania administracyjnego, zaś w wypadku przeciwnym - podniesione przez nią zarzuty odnośnie do istoty sprawy nie mogłyby zostać uwzględnione, a zatem ich rozpatrywanie byłoby bezprzedmiotowe. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego. Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 K.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, str. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił - jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast, jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, str. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających. W konsekwencji, przyjmuje się, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 K.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zatem kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona, ponieważ jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej, a więc i odwoławczej, wobec czego wniesione przez nią odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Rozstrzygając zagadnienie, czy zasadnie nie przyznano skarżącej przymiotu strony, zgodzić się trzeba z organem, że w sprawie, której przedmiotem są środowiskowe uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, stronami - co do zasady - są podmioty wymienione w art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405). Zważywszy na datę orzekania przez organ odwoławczy, a także odnośne przepisy przejściowe zawarte w ustawie w dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), tj. art. 545 ust. 1 w ówczesnym brzmieniu (obecnie przepis ten uległ zmianie - dopisek Sądu - art. 545 ust. 1 zmieniony został przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. (Dz. U. z 2018 poz.710) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 26 kwietnia 2018 r.) - należało przyjąć, jak słusznie uczynił organ odwoławczy, że punktem odniesienia dla weryfikacji legitymacji procesowej skarżącej jest, poza ogólną regułą z art. 28 K.p.a., art. 74 ust. 3a przedmiotowej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Działka, których właścicielem jest skarżąca nie przylega bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Wynika to ze znajdujących się w aktach map ewidencyjnych. Nadto ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, w szczególności karty informacyjnej przedsięwzięcia, wynika jednoznacznie, że na działce skarżącej nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ani też nie nastąpi ograniczenie w jej zagospodarowaniu, zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. Dotyczy to zarówno etapu budowy, jak i funkcjonowania przedsięwzięcia. W czasie budowy źródłem emisji zanieczyszczeń będą tylko maszyny budowlane i środki transportu wykorzystywane przy pracach budowlanych oraz przemieszczane masy ziemne, piasek i cement, materiały budowlane, itp.; nie przewiduje się powstania większego zanieczyszczenia mogącego spowodować trwałe negatywne zmiany w środowisku. Na etapie eksploatacji nie wystąpi oddziaływanie na czystość i jakość powietrza atmosferycznego gazami, pyłami lub odorami; nie będą przekraczane normy akustyczne. Dostrzec przyjdzie, że na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - budowa zespołu budynków wielorodzinnych - został zaznaczony zasięg oddziaływania planowanej inwestycji i nie obejmuje on działki skarżącej (działka nr x). Działka ta nie znajduje się też w bezpośrednim sąsiedztwie z żadną z działek inwestora. Jak wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej (znajdującej się w części graficznej wniosku) działkami graniczącymi bezpośrednio z działkami objętymi wnioskiem inwestora są następujące działki: Gminy Opole - nr ł i nr m, spółki B Sp. z o.o. - nr n i nr o, E. D. i A. D. - nr p, A. P., M. P. i L. W. - nr Ad, K. K., L. K. i B. R. - nr Ae, oraz B. R. - nr Ag. Nadto zauważyć przyjdzie, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej w kierunki planowanej inwestycji znajduje się działka nr w, stanowiąca własność A. C., W. C. i K. C. Trafnie też zauważył organ odwoławczy, że skarżąca nie wykazała, że realizacja przedsięwzięcia spowodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska na tej działce lub ograniczyła możliwość jej zagospodarowania. Wedle karty informacyjnej przedsięwzięcia nie będzie ono istotnym źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza, gdyż projektowane obiekty będą zasilane z miejskiej sieci ciepłowniczej dla potrzeb ogrzewania i obiegu ciepłej wody użytkowej, co pozwoli wyeliminować emisję dwutlenku węgla związaną ze spalaniem paliw na cele grzewcze. Także ruch komunikacyjny na terenie inwestycji nie będzie stanowił istotnego obciążenia dla stanu powietrza atmosferycznego, gdyż w przypadku obiektów mieszkaniowych ma on charakter krótkotrwały; nie występuje stałe poruszanie się pojazdów po drogach wewnętrznych. Dodatkowo powiedzieć przyjdzie, że nieruchomość, co do której inwestor planuje budowę zespołu budynków wielorodzinnych, znajduje się w istocie na terenie śródmiejskim, w niedalekim sąsiedztwie dużej dzielnicy mieszkaniowej (są to zurbanizowane tereny zabudowane, niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz inne tereny zabudowane), nieopodal ulicy [...], jednej z najważniejszych arterii komunikacyjnych tej części miasta. W tych okolicznościach zgodzić się przyjdzie z organem, że nie można było przyjąć, iż działka skarżącej mieści się w obszarze, na które będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnosząca odwołanie nie jest do tego legitymowana, co w konsekwencji prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego, nie dawało podstaw organowi odwoławczemu do merytorycznego badania sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skargi wykraczające poza przedmiot badania, jakiego dotyczyła procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogły wywołać skutku w postępowaniu ze skargi na tę decyzję. Sąd administracyjny badał zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w konkretnej sprawie. Ze względu na brak legitymacji odwołującej się U. K. nie mógł zatem - po stwierdzeniu legalności zaskarżonej decyzji - kontrolować postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym również w zakresie sygnalizowanej przez skarżącą ewentualnej pozorności działań inwestora postępowań odnoszących się do podziału działek ewidencyjnych oraz w zakresie postępowań w przedmiocie warunków zabudowy co do spornej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.