II SA/Op 275/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r., sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2004 r., nr [...], Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G., odmówił J. C. przyznania zasiłku z pomocy społecznej, wskazując jako przyczynę odmowy - brak współpracy oraz odmowę przeprowadzenia wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania. Decyzja wydana została na podstawie art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż J. C. jako przyczynę wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego wskazał trudną sytuację finansową oraz brak możliwości zarobkowych. Jednocześnie oświadczył, iż jest osobą samotnie gospodarującą. Organ wskazał, iż po przeanalizowaniu wniosku, wyjaśnień do wywiadu środowiskowego, a także niekompletnych dokumentów ustalono, że dochód wnioskodawcy wynosi ogółem 224,51 zł, przy kryterium dochodowym na osobę samotnie gospodarującą, wynoszącym 461 zł. Jednocześnie organ stwierdził, iż uzyskane od J. C. dane nie odzwierciedlają faktycznej sytuacji. Wskazał, iż wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. S. i czwórką jej dzieci. Uzasadniał organ, że wnioskodawca w zależności od sytuacji podaje, iż pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, bądź że prowadzi je samodzielnie. Powołując się na opinię pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej organ wskazał, iż w/w postrzegani są, również w miejscu zamieszkania, jako rodzina: posiadają wspólne dziecko, a J. C. reprezentuje interesy K. S. i jej dzieci w różnych instytucjach. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawca jest osobą trudną we współpracy. Odmówił przedłożenia odcinka renty pobieranej przez K. S., a także odmawia przeprowadzenia wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania, proponując jego przeprowadzenie o godzinie 6.00 lub 20.00, nie robi nic w kierunku zmiany swojej sytuacji socjalno - bytowej i lekceważy propozycje pracy twierdząc że pracuje społecznie. Organ stwierdził, iż nie przyznanie J. C. pomocy finansowej, wynika z braku możliwości ustalenia jego faktycznej sytuacji rodzinnej, w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia 30 września 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Przywołując przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1, 2, 3, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia pieniężnego uzależnione jest od łącznego spełniania dwóch warunków: uzyskania dochodu nie przekraczającego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz wystąpienia okoliczności wymienionych w ustawie, z powodu których pomoc ta winna być udzielona. Organ zwrócił także uwagę na pojęcie dochodu zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazując natomiast na przepis art. 11 ust. 2 ustawy, organ odwoławczy podkreślił, że pomimo spełnienia przez stronę warunków, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, w razie stwierdzenia braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji, odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, nieuzasadnionej odmowy podjęcia pracy przez osobę bezrobotną, okoliczności te mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń. Odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy uznał, iż okoliczności powołane w zaskarżonej decyzji, nie zostały w jakikolwiek sposób udokumentowane i udowodnione przez organ I instancji. Wskazał również, iż brak materiału dowodowego oraz jednoznacznych wyjaśnień uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i mało przekonujący stwierdził, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 kpa. Jednocześnie, organ odwoławczy zaznaczył, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien w sposób prawidłowy udokumentować fakty, na które się powołuje i w sposób wyczerpujący wykazać ich istnienie w decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 19 listopada 2004 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., umorzył postępowanie w sprawie przyznania J. C. zasiłku z pomocy społecznej. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia organ przyjął art. 105 kpa, w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593). W uzasadnieniu stwierdził, iż z art. 106 ust 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawach z pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie przeprowadzenie wywiadu przed wydaniem decyzji stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością. Organ wyjaśnił, iż próby przeprowadzenia wywiadu w niniejszej sprawie zostały podjęte w dniach 18 października i 9 listopada 2004 r. Ponieważ jednak J. C. uniemożliwił jego przeprowadzenie postępowanie należało umorzyć. Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez J. C., decyzją z dnia 11 lutego 2005 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, iż w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń, wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wskazując na przepisy art. 107 ust. 1, 2 ustawy stwierdził, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach o udzielenie pomocy jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 67 § 2 pkt 2 i 3 kpa), mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu postępowania społecznego. Odnosząc się do stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego ponieważ J. C. nie wpuścił pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej do mieszkania. Zauważył jednak, iż odmowa wpuszczenia do mieszkania dotyczyła tylko tych pracowników, którzy w dniu 21 czerwca 2004 r. uczestniczyli w zajściu z udziałem dzieci K. S. Zaznaczył również, iż przypisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, została przez stronę w odwołaniu zakwestionowana. W kwestii prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, organ odwoławczy wskazał również, że poza wywiadem środowiskowym, dopuszczalne jest przeprowadzenie również innych dowodów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, których konieczność przeprowadzenia może zaistnieć w razie niemożności przeprowadzenia wywiadu. Uznał w związku z tym, iż skoro organ I instancji nie przeprowadził w niniejszej sprawie innych dowodów, to postępowanie administracyjne jest niepełne i przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie występują przesłanki bezprzedmiotowości uzasadniające umorzenie postępowania w trybie art. 105 kpa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., odmówił przyznania J. C. świadczeń z pomocy społecznej. Decyzja wydana została na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 99, poz. 1001). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż: podejmowane próby przeprowadzenia z J. C. wywiadu środowiskowego nie dały rozstrzygnięcia, wnioskodawca odmawia współpracy- w tym odpowiedzi na pytania dotyczące jego życia oraz przedkładając jedynie swoje zaświadczenie o braku zatrudnienia, a tym samym dochodu, odmawia jednocześnie przedłożenia zaświadczeń o dochodach wszystkich członków gospodarstwa domowego. Z uwagi na te okoliczności organ uznał, iż nie można ustalić faktycznej sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawcy. Wskazał również, iż w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. S. i wraz z nią wychowuje czworo dzieci (w tym jedno wspólne). Kwestionując prawdziwość pisemnego oświadczenia K. S. organ wskazał, iż w oświadczeniu tym jest zapis o tym, że K. S. "podnajmuje" od wnioskodawcy mieszkanie, co może oznaczać pozyskiwanie przez wnioskodawcę z tego tytułu dochodu. Ponieważ jednak okoliczność ta pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem wnioskodawcy, który podtrzymuje że nie posiada żadnego dochodu lecz utrzymuje się ze sprzedaży surowców wtórnych, organ uznał iż niemożliwe jest określenie faktycznej sytuacji. Odnosząc się do argumentu J. C., dotyczącego zajścia z udziałem dzieci, z dnia 21 czerwca 2004 r., organ wyjaśnił, iż twierdzenie o rzekomym zajściu jest pomówieniem mającym na celu usprawiedliwienie odmowy przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania. Powołując się na przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził ponadto, iż prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania lub pobytu strony, a tym samym rzetelne rozeznanie sytuacji strony i jej potrzeb, wymaga jednak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej - również rodziny wspólnie gospodarującej. Organ uznał, iż w niniejszej sprawie, wystąpił brak współpracy ze strony wnioskodawcy i nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu, a tym samym ustalenie faktycznej sytuacji bytowej rodziny, w związku z czym niemożliwe było podjecie decyzji w sprawie przyznania pomocy. Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez J. C., decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, iż w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń, wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wskazując na przepisy art. 107 ust. 1, 2 ustawy stwierdził z kolei, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach o udzielenie pomocy jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu postępowania społecznego. Przeprowadzany jest w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (art. 107 ust. 1), przy czym pracownik socjalny w celu dokonania ustaleń może domagać się od, od osoby lub rodziny ubiegającej się pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Nie przedłożenie oświadczenia jest z kolei podstawą do odmowy przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 ustawy). Organ wskazał ponadto, iż w myśl art. 11 ust. 2 także brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, czy też jego wstrzymania lub uchylenia decyzji o jego przyznaniu. Odnosząc się do prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego zaznaczył, iż w niniejszej sprawie nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego, ponieważ J. C. nie wpuścił pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej do mieszkania. Dalej organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie złożył oświadczenia o dochodach i dopiero w późniejszym postępowaniu przyznał, iż jest osobą bezrobotną, nie posiada żadnego dochodu, opłaty za media dokonuje z dodatku mieszkaniowe, a "żyje ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych". Co do innych dowodów zgromadzonych w sprawie organ odwoławczy zwrócił uwagę na oświadczenie złożone przez K. S., z którego wynika, iż nie prowadzi ona gospodarstwa domowego wspólnie z J. C. Mając na względzie przebieg postępowania dowodowego, organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, iż postawa J. C. w trakcie postępowania świadczy o braku z jego strony współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania, do którego w myśl art. 4 ustawy zarówno wnioskodawca jak i rodzina są zobowiązani, uniemożliwił z kolei ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej, co spowodowało odmowę przyznania pomocy. Organ odwoławczy stwierdził również, iż organ I instancji w wyczerpujący sposób uzasadnił przyczyny odmowy przyznania J. C. zasiłku z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. C. podniósł zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz popełnienia przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. przestępstwa z art. 231 kk. Jednocześnie wskazał, iż wszystkie dowody na potwierdzenie zarzutów zostaną przedłożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż nie wnoszą one nic nowego do sprawy i nie mogą mieć wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia, tym bardziej, że skarżący podał, iż dowody na poparcie zarzutów przedłoży w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...], nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G., którą odmówiono przyznania J. C. świadczeń z pomocy społecznej. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzającej ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadą skutkującą ich uchyleniem. Zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego zawarte w art. 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie, wymagającą oceny w pierwszej kolejności, jest prawidłowość i kompletność przeprowadzonego postępowania administracyjnego – w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego. Rozważania rozpocząć należy od wskazania, iż podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.). Art. 38 ust. 1 tej ustawy określa materialne przesłanki przyznania z pomocy społecznej świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego. Stanowi on, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnej bądź rodzinie, jeżeli spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Badając zasadność wniosku o przyznanie zasiłku okresowego organ prowadzący postępowanie administracyjne, winien zatem ustalić czy składający wniosek spełnia wymogi wynikające z art. 38 ust 1 ustawy. W tym celu powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, co do sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy. Winien przy tym mieć na uwadze realizację zadań, jakie w art. 2 i art. 3 przed pomocą społeczną stawia ustawodawca. Tryb postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej uregulowany został w rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać jednak należy, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania tego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania organów administracyjnych w zakresie świadczeń z pomocy społecznej winny być zatem zgodne nie tylko z przepisami ustawy, ale również powinny pozostawać w zgodzie z przepisami ogólnymi postępowania administracyjnego. Przechodząc do rozważenia kwestii spornej, jako słuszny uznać należy, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Zauważyć należy, iż z art. 7 kpa i art. 77 kpa jednoznacznie wynika, że organy administracyjne są zobowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Wskazane przepisy nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania aktywności w trakcie całego prowadzonego postępowania. Od działań podjętych przez organy zależy bowiem tak prawidłowość postępowania, dokonanych ustaleń, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia. Uznać zatem należy, iż cały ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie, który wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wspomnieć przy tym warto, iż odmawiając wiary określonym dowodom organ winien najpierw dokonać wszechstronnego ich rozpatrzenia, a następnie wyjaśnić przyczyny dokonanej oceny. Mając na uwadze powyższe, uznać należało, iż w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie, dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Wskazany zarówno w decyzji organu I jak i II instancji brak zgody skarżącego na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz brak współpracy z pracownikiem socjalnym, nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od obowiązku dokonania ustaleń oraz od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro organ uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, winien w tym względzie podjąć stosowne działania mające na celu wyjaśnienie wątpliwych kwestii. Jeżeli uznał, iż dowody zgromadzone w sprawie nie dają pełnego obrazu sytuacji materialno - bytowej skarżącego winien w tym zakresie dokonać ustaleń wykorzystując w tym celu inne środki dowodowe. Podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pozwalających dokonać rzetelnych ustaleń, mieści się bowiem w dyspozycji przepisu art. 8 kpa, wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Mając na uwadze zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie można uznać, iż w tym przypadku organ prowadzący postępowanie powziął wszelkie działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii uznanych za sporne, istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Skoro bowiem organ stwierdził, iż nie zostało wyjaśnione czy skarżący pozostaje z innymi osobami we wspólnym gospodarstwie domowym, jak również istnieją wątpliwości co do wysokości dochodu skarżącego, winien dokonać w tym zakresie dodatkowych ustaleń, wykorzystując środki dowodowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Zatem w przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie w sposób jednoznaczny, przy pomocy dostępnych środków dowodowych, czy skarżący jest osoba samotnie gospodarującą oraz jaki osiąga dochód. Przyjęcie przez organ, iż w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego jedynym dopuszczalnym środkiem dowodowym jest "wywiad środowiskowy", stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, winno być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, jednakże żaden z przepisów nie ogranicza postępowania do tego tylko środka dowodowego. Jako nieuzasadnione należy również uznać twierdzenie o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zauważyć wszak należy, iż przepis art. 107 ust. 1 ustawy, określający zakres wywiadu, nie stanowi o miejscu jego przeprowadzenia. W niniejszej sprawie zwrócić również należy uwagę, iż z materiału dowodowego, nie wynika aby skarżący odmówił zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wskazać natomiast wypada, iż J. C. stawił się w Ośrodku Pomocy Społecznej w celu złożenia wyjaśnień. Jego zastrzeżenia co do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu, dotyczyły z kolei nie samego wywiadu, lecz osób które wywiad ten miały przeprowadzić. W sytuacji zatem, gdy strona zgłosiła zastrzeżenia, mając na względzie realizację obowiązków wynikających z art. 8, art. 7 i art. 77 kpa, jako celowe organy winny uznać przeprowadzenie wywiadu przez osoby nie pozostające w konflikcie ze skarżącym oraz rozważyć ewentualne przeprowadzenie wywiadu rodzinnego poza mieszkaniem skarżącego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Organy winny zatem pouczyć skarżącego, iż uchylanie się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz brak współdziałania z organami w zakresie zgłaszanego wniosku o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej może powodować dla niego negatywne konsekwencje w zakresie jego wniosku. W aktach nie znajduje się takie pouczenie. Nie jest nim pismo OPS w G. z dnia 10 listopada 2004 r. Zauważyć należy także, iż z treści przepisów nakładających na organy administracji publicznej wspomniane wyżej obowiązki nie daje się wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r, sygn. akt I SA/Ka 1605/96 niepub.). Mając na uwadze powyższe, uznać jednak należało, iż w niniejszej sprawie stanowisko organów administracji, o braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym i uznaniu tej okoliczności za przesłankę odmowy przyznania świadczenia jest bezzasadne i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Wprawdzie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika dla osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, jednakże zgodnie z art. 11 ust. 2 podstawę odmowy przyznania świadczenia może stanowić jedynie całkowity brak współpracy. Na podstawie art. 11 ust. 2 organ może zatem odmówić przyznania świadczenia, jedynie w sytuacji gdy strona wcale nie współpracuje, w związku z czym organ nie ma możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie w sytuacji, która zaistniała w przedmiotowej sprawie, a więc wówczas, gdy ta współpraca z wnioskodawcą jest utrudniona i nie odpowiada oczekiwaniom pracowników organu. W niniejszej sprawie, nie sposób bowiem nie zauważyć, iż skarżący podejmował w postępowaniu administracyjnym czynności służące wyjaśnieniu jego sytuacji rodzinno - bytowej, w tym przedłożył zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy o pozostawianiu bez zatrudnienia oraz o braku dochodu, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, złożył pisemne oświadczenie dotyczące jego sytuacji rodzinnej i dochodowej. Z uwagi na podejmowane przez skarżącego działania nie można zatem było przyjąć, iż w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. W szczególności, za przesłankę tę, nie można było uznać wskazanej przez organy administracji, odmowy przedłożenia zaświadczeń o dochodach wszystkich członków gospodarstwa domowego. Zauważyć bowiem należy, iż z oświadczeń zarówno skarżącego jak i zamieszkującej wraz z nim, K. S. wynika, iż nie pozostają oni w związku faktycznym, ani też nie prowadzą wspólnie gospodarstwa domowego. Skoro zatem organ nie wykazał, iż sytuacja faktyczna jest odmienna niż wynika to ze złożonych oświadczeń, nie mógł zobowiązać skarżącego do przedłożenia zaświadczenia o dochodach osoby prowadzącej odrębne gospodarstwo domowe. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pod względem zgodności z prawem, jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego, należało również uznać działanie organów polegające na kwestionowaniu prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym oświadczeń K. S. i skarżącego. Jak wspomniano bowiem na wstępie odmawiając wiary określonym dowodom organ winien najpierw dokonać wszechstronnego ich rozpatrzenia, a następnie wyjaśnić przyczyny dokonanej oceny. W niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły jednak, wskazując na konkretny materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, podstawy podważenia złożonych oświadczeń. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 231 kk wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest kompetentny do podejmowania rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.