II SA/Op 275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2009 roku sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. B. od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającej projekt i udzielający Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. pozwolenia na wykonanie inwestycji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Starosta Brzeski decyzją z dnia [...], Nr [...], udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. pozwolenia na wykonanie inwestycji polegającej na remoncie dachu, przemurowaniu kominów, likwidacji jednego okna wyłazowego i wymianie pozostałych, wymianie rynien i rur spustowych, doszczelnieniu świetlika, ankrowaniu ścian w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w L., [...]. Decyzja doręczona została do rąk dwuosobowego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w L. [...] w dniach 20 marca 2008r. i 21 marca 2008r. Wspólnota Mieszkaniowa jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową. Z treścią tej decyzji nie zgodził się jeden z członków wspólnoty – B. B., który w dniu 11 kwietnia 2008r. za pośrednictwem Starosty Brzeskiego zwrócił się do Wojewody Opolskiego z wnioskiem o uchylenie w/w decyzji Starosty Brzeskiego. Starosta Brzeski działając na podstawie art. 133 K.p.a zażądał od skarżącego jednoznacznego oświadczenia się na okoliczność czy jego pismo z dnia 11 kwietnia 2008r. stanowi odwołanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący, w piśmie z dnia 17 maja 2008r. oświadczył, iż pismo z dnia 11 kwietnia 2008r. stanowi odwołanie. W złożonym odwołaniu skarżący wskazywał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku wspólnoty mieszkaniowej, której jest członkiem. O toczącym się postępowaniu nie został powiadomiony także przez zarząd Wspólnoty. Zauważał także, iż po umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. w dniu 21 listopada 2007r. oczekiwał na zawiadomienie o wszczęciu nowego postępowania w zakresie uzyskania pozwolenia na planowane roboty budowlane przez Wspólnotę. Wobec braku jakichkolwiek informacji, w dniu 11 kwietnia 2008r. udał się do urzędu, gdzie uzyskał informację, iż w dniu [...] Starosta Brzeski wydał decyzję Nr [...], w której udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 17 maja 2008r. odwołujący podkreślał, iż nie został mu doręczony odpis zapadłej decyzji, a o jej podjęciu dowidział się w okolicznościach przedstawionych w piśmie z dnia 11 kwietnia 2008r. Zdziwienie i oburzenie odwołującego potęgował fakt, iż w innym postępowaniu wszczętym w dniu 25 października 2007r. przez Wspólnotę, a dotyczącym identycznego zamierzenia inwestycyjnego uznany została za uczestnika postępowania. Wojewoda Opolski zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda Opolski przedstawił przebieg postępowania administracyjnego po wydaniu decyzji Starosty Brzeskiego i stwierdził, iż skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania. Wojewoda podkreślał, iż odpis decyzji doręczony został członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L.– S. K. w dniu 20 marca 2008r. oraz M. S. w dniu 21 marca 2008r. Z powyższego faktu Wojewoda wywiódł, iż 14-dniowy termin od wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg 21 marca 2008r. i zakończył się 4 kwietnia 2008r. Zdaniem organu decyzja Starosty Brzeskiego stała się ostateczna 5 kwietnia 2008r. Dalej uzasadniał organ, iż z akt sprawy wynika, że skarżący powziął wiedzę o przedmiotowej decyzji w dniu 11 kwietnia i w tym samym dniu złożył odwołanie, które złożone zostało po terminie. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody należało orzec o niedopuszczalności odwołania. Z treścią tego postanowienia nie zgodził się B. B. W wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący żądał uchylenia zapadłego postanowienia, nie godząc się ze stanowiskiem Starosty Brzeskiego, który odmówił mu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w L. [...]. Skarżący uważa, iż składając szereg wniosku i zastrzeżeń formalnych oraz merytorycznych w innym postępowaniu prowadzonym na wniosek Wspólnoty stał się "niewygodnym" zarówno dla organu, jak i Wspólnoty. Nadto skarżący zarzucił Wojewodzie nieuwzględnienie faktu, iż w poprzednim postępowaniu z wniosku Wspólnoty przyznano mu przymiot strony, a w obecnym nie. W ocenie skarżącego Wojewoda nie uzasadnił i nie wykazał, dlaczego powiadomienie o decyzji Starosty Brzeskiego nie powinno być skierowane do wszystkich członków Wspólnoty, a także nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich podnoszonych przez niego zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji (postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia [...], stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...]. Przeprowadzona kontrola legalności zapadłego postanowienia, zgodnie z wyżej przedstawionymi zasadami wykazała, iż nie odpowiada ono prawu. Wojewoda Opolski oparł zapadłe w sprawie postanowienie na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a., stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania. Z uzasadnienia zaś zapadłego postanowienia wynika, iż przyczyną nierozpoznania przez organ wniesionego przez skarżącego odwołania było wniesienie go po upływie przypisanego terminu. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści powyższego przepisu wynika, zatem w sposób, jednoznaczny, iż przepis ten rozróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne i niezależne od siebie instytucje procesowe (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97; czy też wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, niepublikowany). Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są, bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne przy stwierdzaniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia jest środkiem zaskarżenia wniesionym z przekroczeniem ustawowego terminu, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem termin ten może być stronie przywrócony na jej żądanie. Niedopuszczalność natomiast odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 K.p.a., a strona ich pomimo wezwania nie uzupełniła. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż złożone przez skarżącego odwołanie nie zawiera przesłanek, które pozwalałyby organowi na uznanie, iż jest ono niedopuszczalne bądź z przyczyn podmiotowych, bądź też przedmiotowych. Na wystąpienie wskazanych wyżej przesłanek nie powoływał się również organ w uzasadnieniu zapadłego postanowienia. Na marginesie zauważyć należy, iż w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, iż odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, to winien on umorzyć postępowanie odwoławcze. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 K.p.a., ma wyłącznie charakter procesowy. Każde, zatem wystąpienie wskazanych w przepisie art. 134 K.p.a. przesłanek niedopuszczalności wniesienia odwołania wiąże organ, co do osnowy (sentencji) rozstrzygnięcia, a zatem żadne inne przesłanki nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Błędne jest, zatem zamieszczanie w uzasadnieniu zapadłego postanowienia treści dotyczącej dochowania bądź nie przez wnoszącego odwołanie terminu do jego wniesienia. Organ w uzasadnieniu takiego postanowienia winien powoływać się na okoliczności decydujące o niedopuszczalności wniesienia odwołania. Z tych względów zapadłe postanowienie nie odpowiada prawu i wymogom art. 134 K.p.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"), a organowi odwoławczemu ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, niepubl.). Powyższe oznacza, zatem, iż organ zobligowany jest wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć, o których stanowi art. 134 K.p.a., w zależności od tego czy odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, czy też zaistniały przesłanki obligujące organ do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja (postanowienie) powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Uzasadnienie zaś jako jeden z elementów decyzji winno m.in. zawierać jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż decyzja (postanowienie) winna zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią (osnową), bowiem samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników przynależnych orzeczeniu. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się treści rozstrzygnięcia, jak również jego podstawy prawnej i faktycznej. Uzasadnienie decyzji, jak wynika z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. stanowi jej integralną część i tym samym kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1710/05; LEX nr 193918 i z dnia 21 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Wa 223/05; LEX nr 171676). Co więcej w przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy dać osnowie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 264/05; LEX nr 189831). Powiedziane dotychczas oznacza zatem, iż zapadłe w sprawie postanowienie narusza art. 134 K.p.a., bowiem uzasadnienie zapadłego postanowienia nie jest logiczną konsekwencją i następstwem osnowy postanowienia. Pomiędzy rozstrzygnięciem, a jego uzasadnieniem istnieje rozbieżność, która nie pozwalała Sądowi na uznanie, iż zapadłe postanowienie odpowiada prawu. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżone postanowienie. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd z obowiązku ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi.