II SA/Op 280/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. Ł. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 4, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: M. Ł. w dniu 2 czerwca 2009r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opolu . Decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415) oraz art. 104 K.p.a. uznano M. Ł. za osobę bezrobotną od dnia 2 czerwca 2009r. oraz odmówiono jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z zebranych w sprawie dowodów wynika, że M. Ł. w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną. Jednakże w okresie 18 miesięcy, które poprzedzają dzień zarejestrowania się nie osiągnęła wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Z tego względu niemożliwym było przyznanie wnioskodawczyni prawa do zasiłku. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. Ł. podnosząc w nim, że nie zgadza się z nią, gdyż organ nie wziął pod uwagę faktu, że w 2008r. zatrudniona była w sklepie "[...]" w wymiarze ¾ etatu, a zatem niemożliwym jest, aby z tytułu tego zatrudnienia mogła otrzymywać, co najmniej minimalne wynagrodzenie, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy i stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. M. Ł. zatrudniona była przez okres 18 miesięcy przed dniem rejestracji, a to od 2 grudnia 2007r. do 1 czerwca 2009r. W okresie tego zatrudnienia tylko w czerwcu 2008r. osiągnęła minimalne wynagrodzenie. Przytaczając wysokości kwot minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie od 1stycznia 2007r. do 1 stycznia 2009r. Wojewoda stwierdził, iż z uwagi na fakt, iż odwołująca w okresie 365 dni poprzedzających okres rejestracji nie osiągnęła wynagrodzenia w minimalnej wysokości, a tym samym i nie opłacane były od należnego jej wynagrodzenia składki na Fundusz Pracy w odpowiedniej wysokości niemożliwym jest przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe zatem uprawniało organ I instancji do przyjęcia, że nie spełniła ona warunków do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych wymaganych ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się M. Ł. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze żądała uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumenty, które znalazły się w treści odwołania. Ponownie wskazała, że pracowała w 2008r. i 2009r. w sklepie "[...]" na ¾ etatu i stąd też nielogicznym jest, aby z tytułu tego zatrudnienia otrzymała minimalne wynagrodzenie za pracę. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że twierdzenia skarżącej nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej P.p.s.a.). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit "a" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415), zwanej dalej ustawą stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Organy procedujące w niniejszej sprawie odmówiły skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na fakt nieosiągnięcia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacane były składki na Fundusz Pracy. Przyjęcie takiego stanowiska przez organy administracji wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia nie tylko okresów zatrudnienia, wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącą z tytułu zatrudnienia, ale także czy zatrudnienie skarżącej było zatrudnieniem w pełnym wymiarze czasu pracy, czy też nie. Te ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W tym zakresie natomiast stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji w ogóle nie zawiera odniesienia do okresów pracy skarżącej, poza lakonicznym stwierdzeniem, że skarżąca spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną. Uzasadnienie zaś organu II instancji wskazuje wprawdzie łączny okres zatrudnienia skarżącej od 2 grudnia 2007r. do 1 czerwca 2009r., jednakże tylko odnośnie zatrudnienia w firmie A sp. z o.o. od 2 lutego 2009r. do 30 kwietnia 2009r. ustalono, że skarżąca zatrudniona była w pełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest natomiast ustaleń co do czasu pracy w okresie od 2 grudnia 2007r. do 12 października 2008r. w Firmie [...] w O., a także wobec przyjęcia, że okres zatrudnienia skarżącej obejmował czas od 2 grudnia 2007r. do 1 czerwca 2009r. miejsc zatrudnienia bądź nie od 13 października 2008r. do 1 lutego 2009r. oraz od 1 maja 2009r. do 1 czerwca 2009r., wymiaru czasu pracy i wysokości otrzymywanego wynagrodzenia. Z uzasadnienia organów obu instancji nie wynika także jakie konkretnie wynagrodzenie osiągnęła skarżąca z tytułu zatrudnienia. Brak ustaleń w stanie faktycznym, co do wysokości otrzymywanego wynagrodzenia przez skarżącą oraz wymiaru etatu (pełny, niepełny), które pozwoliły organowi na wyciągnięcie takich wniosków do jakich doszedł uniemożliwa Sądowi kontrolę legalności podjętej decyzji. Poczynienie ustaleń w tym zakresie i danie im wyrazu w uzasadnieniu decyzji nabiera szczególnie istotnego znaczenia nie tylko z uwagi na treść przepisów, o których poniżej, ale zwłaszcza z uwagi na twierdzenia skarżącej zawarte zarówno w odwołaniu, jak i złożonej skardze, że zatrudniona była ona w wymiarze ¾ etatu. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. organ administracji w toku postępowania zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.. sygn. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., sygn. V SA 115/01). Z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego płynęło zobowiązanie organu II instancji, a to m.in. wobec zarzutu zawartego w odwołaniu, do szczegółowego odniesienia się do tego zarzutu i wyjaśnienia, czy w istocie odwołująca zatrudniona była w pełnym wymiarze czasu pracy czy też nie i czy otrzymane przez nią konkretne wynagrodzenie we wskazanej wysokości odpowiadało proporcji kwoty minimalnego wynagrodzenia i liczby przepracowanych przez nią godzin w danym miesiącu. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. NSA w wyroku z dnia 5 maja 1998r. ( sygn. akt II SA 451/98 – LEX 41859) podkreślił, iż obowiązkiem organów zatrudnienia jest nie tylko dążenie do tego by zasiłku dla bezrobotnych nie pobierały osoby nieuprawnione, ale również dążenie do tego, by osoby uprawnione otrzymały ten zasiłek przez taki okres i w takiej wysokości do jakiej rzeczywiście są uprawnione. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 K.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 K.p.a.). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż ani organ I instancji, ani też organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał wysokości kwot wynagrodzenia osiąganego w okresie zatrudnienia przez skarżącą. W świetle art. 107 § 3 K.p.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się zatem powinno wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc przede wszystkim okresy zatrudnienia uprawniające do prawa do zasiłku, wymiar czasu pracy, a także wysokość (z podaniem konkretnych kwot) otrzymanego przez skarżącą wynagrodzenia oraz jego zestawienie z kwotami minimalnego wynagrodzenia. Stwierdzone uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie dostrzegł bowiem wadliwości postępowania przed organem I instancji, utrzymując zapadłą decyzję w mocy. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. Na marginesie zauważyć należy, że wykładnia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy, a w szczególności użytego przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy" dokonywana winna być nie tylko językowej, ale także celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. W związku z tym zaznaczyć należy, iż ustawodawca nie zamieścił definicji tego pojęcia w przepisach ustawy. Skoro zatem brak jest jego definicji w przepisach ustawy, a przy wykładni przepisów prawnych należy brać pod uwagę znaczenie użytych tam pojęć i zwrotów w kontekście ujednolicenia ich znaczenia, to zdefiniowanie pojęcia "minimalne wynagrodzenie" winno nastąpić przy zastosowaniu nie tylko i jedynie wykładni językowej, ale przede wszystkim wykładni systemowej. Dostrzec należy również, iż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę powiązana jest wyłącznie z pełnym wymiarem czasu pracy pracownika. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają przepisy ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Art. 6 ust. 1 tej ustawy przewiduje, iż wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie art. 2 i 4, z zastrzeżeniem ust. 2. Zasady zaś ustalania minimalnego wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy określa art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, który przewiduje, iż w sytuacji, gdy pracownik zatrudniony jest w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Powyższe oznacza więc, iż minimalne wynagrodzenie pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższe od wynagrodzenia ustalonego w sposób opisany w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Od tak ustalonego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacenia składki m.in. na Fundusz Pracy ( art. 107 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy). Z tego też względu organy winny ustalić, czy kwoty wynagrodzenia, które były należne skarżącej odpowiadały proporcji kwoty minimalnego wynagrodzenia i liczby przepracowanych przez nią godzin w danym miesiącu (wynagrodzenie odpowiadało równowartości najniższego wynagrodzenia), a następnie, czy od tak wyliczonego wynagrodzenia odprowadzona została składka na Fundusz Pracy w odpowiedniej wysokości. Reasumując, stwierdzić należy, iż użyte w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sformułowanie "osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy" oznacza, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy. W stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego powinna być odprowadzana składka na Fundusz Pracy winna być ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, a więc będzie stanowić ona proporcję minimalnego wynagrodzenia za pracę i liczby godzin przepracowanych w danym miesiącu przez pracownika. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 175/06 i Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się z nim. Uwagę zwrócić należy jeszcze na kwestię zasady równości stron wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, którą całkowicie pominęły organy. A mianowicie zaakceptowanie dokonanej przez organy wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" doprowadziłoby w istocie do sytuacji, w której pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągający za tę pracę równowartość minimalnego wynagrodzenia, które jest niższe od minimalnego wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy pozbawiony zostałby możliwości zaliczenia tego okresu pracy do wykazania swojego prawa do świadczeń. Doszłoby więc do nierównego traktowania podmiotów, które świadczą pracę w różnych wymiarach czasu pracy (pełnym i niepełnym) i od osiąganego wynagrodzenia odprowadzają należne składki. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a.