II SA/Op 281/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z tytułu pracy przymusowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. C. była decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia 30 grudnia 2010 r. o odmowie przyznania stronie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Wydanie tych aktów poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu 23 grudnia 2010 r. R. C. wniosła do organu podanie o przyznanie świadczenia na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...) (Dz.U. 1996, Nr 87, poz. 395 ze zm.) dalej: ustawy. Do wniosku załączono: opinię Stowarzyszenia Osób Poszkodowanych przez III Rzeszę, kartę osobową wskazującą na miejsce zamieszkania w okresie wojny, ankietę personalną, zeznania świadków J. H., A. B., A. Ś. i W. W. Wnioskodawczyni wskazała, że w okresie II wojny światowej została z rodzicami i rodzeństwem deportowana do pracy przymusowej ze wsi [...] gmina [...], region [...] do wsi [...], gmina [...], położonej w [...]. Deportacja nastąpiła 1 października 1940 r. z obszaru przyłączonego do III Rzeszy a trwała do 8 maja 1945 r. i łączyła się z pracą w majątku ziemskim [...]. Z akt administracyjnych wynika, że R. C. urodziła się [...]. Decyzją z 30 grudnia 2010 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na przepis art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy organ podniósł, że "zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji pozytywnej w sprawie" oraz, że "strona nie przedstawiła w określonym terminie wymaganych przez Urząd dokumentów potwierdzających wnioskowany rodzaj i okres represji". W wyniku odwołania wniesionego przez stronę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 4 kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 2 pkt 2 litera a , art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ podniósł, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego - Kierownik UdSKiOR uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na przepis art. 2 pkt 2 litera "a" ustawy organ odwołał się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i zważył. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż niniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i kwestionuje nieprawidłowy sposób ukształtowania przesłanek dostępu do świadczeń deportacyjnych. Naruszenie w tym zakresie zasady równości jest bezpośrednim wynikiem uzależnienia prawa do analizowanego świadczenia od kryteriów "geograficznych" (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenia możliwości otrzymania świadczeń przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Trybunał Konstytucyjny nie ma natomiast zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby; wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Trybunał Konstytucyjny podkreślił ponadto, iż "(...) ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę, świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, można wymienić m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Okoliczności te nabierają szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. Warto zauważyć, że podobne stanowisko co do zaostrzonego charakteru represji w postaci pracy przymusowej połączonej z deportacją (wywiezieniem) wyrażały także sądy administracyjne na tle sytuacji konkretnych osób, ubiegających się o świadczenie na podstawie zaskarżonego przepisu (por. wspomniana uchwała NSA o sygn. akt OPS 5/98 oraz pozostałe powołane wyroki sądów administracyjnych)". Organ badając uprawnienie strony do uzyskania uprawnienia do świadczenia pieniężnego ocenił charakter deportacji strony nie w oparciu o kryterium terytorialne (geograficzne), lecz - uwzględniając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego — w oparciu o kryterium szczególnej dolegliwości represji. Zdaniem organu badanie przesłanki szczególnej dolegliwości represji, powinno być oparte na kryteriach w jakimś stopniu zobiektywizowanych, a nie wyłącznie na subiektywnych odczuciach wnioskodawcy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż rodzina zainteresowanej w październiku 1940 r., została wysiedlona z rodzinnej miejscowości [...] do miejscowości [...]. Zgodnie z oświadczeniem strony, ona wraz z ojcem pracowała w sąsiedniej wsi, w gospodarstwie rolnym, natomiast brat strony pracował w młynie. Pobyt w miejscowości [...] potwierdza ankieta zainteresowanej, złożona w Powiatowym Biurze Dowodów Osobistych. Brak natomiast jakichkolwiek dowodów na skierowanie rodziny C. do pracy przymusowej. Nie został spełniony ustawowy warunek deportacji do pracy przymusowej, stwierdził organ. Ponadto nie kwestionując okoliczności pogorszenia się sytuacji rodziny strony na skutek wysiedlenia, jak również jej ciężkiej sytuacji podczas wojny, że strona przebywała w otoczeniu swojej rodziny, co dla małoletniej wówczas wnioskodawczyni nie mogło być bez znaczenia, szczególnie wobec tych wysiedlonych, również małoletnich, którzy takiego kontaktu z bliskimi byli pozbawieni. W ocenie organu strona z rodzicami przebywała w tym samym, zarówno kulturowo, jak i językowo środowisku (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20.10.2010 r. II SA/Łd 515/10). Skargę na tą decyzję wniosła strona i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia, a także zwolnienia od kosztów sądowych, co nastąpiło postanowieniem z 2 września 2011 r. Skarżąca odnosząc się do twierdzeń organu, że nie ma dowodów skierowania do pracy przymusowej oraz, że przebywała w środowisku podobnym kulturowo i językowo z rodzicami, podniosła, iż została wyrzucona z ojcowizny, przeniesiona przymusowo do [...] na poniewierkę i tułaczkę, a przez to skazana na bezdomność, niezależnie od okrucieństw wojny. Zaznaczyła, że ZUS zaliczył jej ten okres do świadczeń rentowych, co wykazała zeznaniami świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres, co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 roku, na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945, bądź Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 roku do dnia 5 lutego 1946 roku oraz po tym okresie do końca 1948 roku z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Na wstępie też odnotować należy, że wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz. U. Nr 220, poz. 1734) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 2 pkt 2 ustawy w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu". Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, Trybunał wymienił m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej) (...). Okoliczności te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nabierały szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ogólnie słuszny cel zaskarżonej ustawy (symboliczne zadośćuczynienie dla osób wywiezionych do pracy przymusowej) został wypaczony przez niepełne określenie kategorii osób uprawnionych do świadczenia deportacyjnego przewidzianego w art. 2 pkt 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że beneficjentami świadczenia mogą być wyłącznie osoby wywiezione z terytorium państwa polskiego ( i to definiowanego na dwa różne sposoby- w granicach przedwojennych lub powojennych) na terytorium III Rzeszy, ZSRR lub terenów przez nie okupowanych. W taki sposób do rangi warunku uzyskania świadczenia ( cechy relewantnej jego adresatów) podniesione zostało przekroczenie granicy państwa polskiego (nie zawsze zresztą istniejącej w sensie prawnym i faktycznym oraz zmieniającej swój przebieg w trakcie działań wojennych). Spowodowało to wykluczenie możliwości przyznania świadczeń deportacyjnych osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego". Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że sformułowane w art. 2 pkt 2 ustawy, bardzo rygorystyczne przesłanki dostępu do świadczeń deportacyjnych w istotny sposób naruszają zasadę równości, zaś kryterium przekroczenia granic państwowych nie jest adekwatne do celu ustawy, którym było symboliczne zadośćuczynienie za pracę przymusową świadczoną na rzecz okupantów w szczególnie trudnych warunkach, spowodowanych oderwaniem od dotychczasowego otoczenia. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował natomiast zasady, wedle której omawiane świadczenia przysługują osobom, wobec których obowiązek pracy przymusowej przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Należy wskazać również, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko zgodnie, z którym dla oceny, czy wobec strony zastosowany był zaostrzony charakter represji, należy przede wszystkim wyjaśnić, nowe warunki egzystencji, czy miała swobodę poruszania się poza wyznaczonym czasem pracy i tym samym np. udania się do miejsca zamieszkiwania, czy utrudniono jej kontakty z bliskimi, bądź pozbawiona była w ogóle możliwości ich utrzymywania. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 516/10, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 436/10, opubl. CBOiS). Dlatego organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego przewidzianego dla osób deportowanych do pracy przymusowej, ma każdorazowo obowiązek zbadać przedstawione przez stronę okoliczności, by móc stwierdzić czy obowiązek przymusowej pracy przybrał szczególnie dotkliwa formę, czy połączony był z wysiedleniem rozumianym jako przymusowa zmiana miejsca pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego według ustawy z dnia 31 maja 1996 roku jest stwierdzenie faktu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił, czy w przypadku strony miała miejsce deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 litera "a" ustawy o treści nadanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych. Orzekając w I instancji nie zawarł w decyzji żadnego uzasadnienia ani nie odniósł się do przedłożonych przez stronę dokumentów. Jako organ odwoławczy z kolei, nie poczynił ustaleń pozwalających na ocenę, czy praca przymusowa wykonywana przez stronę przybrała szczególnie dotkliwą formę tzn. była połączona z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Oceniając te przesłanki organ winien mieć na uwadze, że strona została wywieziona wraz z rodziną wskutek przymusowych, masowych wysiedleń ludności polskiej z regionu [...] przyłączonego następnie do terytorium III Rzeszy. Niezależnie od tego strona jako 13 letnie dziecko zmuszona została do pracy w obcym środowisku, w którym – jak twierdzi - musiała pracować, aby przeżyć 12 godzin dziennie. Według strony już same warunki pracy i zamieszkania rodziny (5 osób w jednym pomieszczeniu zrujnowanego budynku, bez jakichkolwiek cywilizowanych warunków sanitarno – higienicznych) powodowały dolegliwości o charakterze eksterminacyjnym. W tych warunkach wydana decyzja odwoławcza bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do okoliczności istotnych, pozwalających na stwierdzenie, czy strona podlegała represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 litera "a" ustawy, należało uznać za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. w związku z art. 80 K.p.a. Brak ustaleń w administracyjnym toku instancji w wyżej opisanym zakresie czyni niemożliwym dokonanie przez sąd oceny spełnienia przez stronę przesłanek określonych w art. 2 pkt 2 litera "a" ustawy. Sąd nie jest bowiem uprawniony do dokonywania we własnym zakresie ustaleń faktycznych, gdyż stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy i stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji. Uwagi poczynione wyżej, a odnoszące się do orzeczenia II instancji pozwalają stwierdzić, że naruszony został także przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Przepis ten wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji, w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak analizy okoliczności sprawy i dokonania ustaleń we wskazanym wyżej zakresie narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 K.p.a., ale także art. 80 K.p.a. powodując, że postępowanie nosi cechy dowolności. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ winien uwzględnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym odnieść się do dowodów zawnioskowanych przez stronę, i w ten sposób ustalić spełnienie przesłanek z art. 2 pkt 2 litera "a" ustawy. Reasumując, podniesione wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a., dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję. Sąd nie uchylił decyzji I instancji, aby nie wydłużać postępowania w sprawie albowiem uprawnienia organu w obu instancjach są tożsame. Pkt 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.