II SA/Op 282/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 30 grudnia 1996 r., nr XXV/144/96 w przedmiocie ustalenia stawki za sprzedaż wody postanawia: odrzucić skargę. W dniu 30 grudnia 1996 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t. j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) uchwałę nr XXV/144/96 w sprawie ustalenia stawki za sprzedaż wody. W § 1 tej uchwały ustalono cenę sprzedaży wody w wysokości 0,85 zł/m³. W § 2 określono opłatę stałą w wysokości 2 zł za miesiąc. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy (§ 3). Z kolei w § 4 uchwały rozstrzygnięto o utracie mocy obowiązującej uchwały nr XIX/112/96 Rady Gminy Komprachcice z dnia 25 kwietnia 1996 r. w sprawie ustalenia stawki za sprzedaż wody, natomiast w § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. Pismem z dnia 16 lipca 2009 r. Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i wywodząc, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 15 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto zażądał stwierdzenia niezgodności z prawem uchwał ją poprzedzających, w tym opisanej powyżej uchwały Rady Gminy Komprachcice nr XXV/144/96 z dnia 30 grudnia 1996 r. oraz uchwał: nr XXVIII/238/2002 z dnia 25 marca 2002 r., nr XII/97/04 z dnia 26 marca 2004 r. oraz nr XXI/160/05 z dnia 31 marca 2005 r. Powyższa skarga została zarejestrowana w Repertorium SA, pod numerem porządkowym 281/09. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 sierpnia 2009 r. z opisanej skargi zostały wydzielone skargi na poszczególne uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę za lata 2002, 2004 i 2005 oraz na uchwałę z dnia 30 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia stawki za sprzedaż wody, która została wpisana do repertorium pod numerem II SA/Op 282/09 i stanowi przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Komprachcicach, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, zaś z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazano, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy spełnione zostały niezbędne warunki dopuszczalności skargi. Jednym z nich jest wniesienie skargi z zachowaniem wymaganego terminu. Stosownie do art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na gruncie powyższego uregulowania, w pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny zaskarżonej uchwały i wskazać, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że akt ten jest aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Aby uchwała rady gminy mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać określone kryteria: musi być stanowiona na podstawie i w granicach ustaw, mieć charakter powszechny, obowiązywać na obszarze działania organów, które je ustanowiły (a więc lokalnie), mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny, a nadto musi zostać ogłoszona (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 69 i n.). Odnośnie cechy powszechnego obowiązywania aktu prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) należy wskazać, że Konstytucja nie definiuje pojęcia powszechnego obowiązywania. Jednak określenie to jest określeniem zastanym, o ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie znaczeniu. Powszechnie obowiązuje akt prawny, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, tzn. jest adresowana do podmiotu określonego rodzajowo: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów. Z kolei normatywny charakter aktów prawa miejscowego oznacza, że zawierają one wypowiedzi dyrektywne, wyznaczające sposób zachowania adresatów norm, tj. nakazy, zakazy bądź uprawnienia. Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, co pozwala na jej wielokrotne zastosowanie. Nie skonsumuje się ona w wyniku jednokrotnego zastosowania (por. D. Dąbek, op. cit., s. 73). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że do dnia 14 stycznia 2002 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858) rady gmin były uprawnione do ustalenia cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Po tej dacie uprawnienia rady gmin ograniczają się w tym względzie jedynie do zatwierdzania takich cen i stawek opłat (taryf) określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1201/02, opubl. Samorząd Terytorialny z 2003 r., nr 11, poz. 58, Lex nr 81296). Regulacje prawne dotyczące uprawnień rady do ustalenia cen za wodę i odprowadzenie ścieków zawarte były w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.). Jednakże przepis rozporządzenia z 1996 r. w zakresie powyższych uprawnień rady gminy utracił moc w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 r., sygn. akt U 3/98. Od tego czasu podstawą prawną do wydawania uchwał w zakresie ustalania opłat za wodę i odprowadzenie ścieków była ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Odnosząc powyższe rozważania prawne do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 30 grudnia 1996 r. wskazać należy, iż została ona podjęta jeszcze w czasie gdy rada miała uprawnienia do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Na tle przytoczonych wyżej regulacji należy stwierdzić, że uchwała w przedmiocie ustalenia stawki za sprzedaż wody określa, jaka jest odpłatność za świadczenie tej usługi przez jednostkę komunalną (samorządu terytorialnego) w zasięgu jej działania, nie może więc być uznana za przepis aktu prawa miejscowego. Uchwały w sprawie opłat za wodę i odprowadzanie ścieków mają charakter aktów wewnętrznych (aktów kierownictwa wewnętrznego). Nie rozstrzygają natomiast bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05, Lex nr 201433). Także w doktrynie wyrażono pogląd, iż akt dotyczący ustalenia opłat za wodę pobieraną z urządzeń komunalnych nie stanowi prawa miejscowego, lecz ma charakter prywatnoprawny, zwłaszcza iż u podstaw poboru tego rodzaju opłat leży umowa - akt cywilnoprawny zawierany pomiędzy odpowiednim przedsiębiorstwem (zakładem) a odbiorcą (por. Sławomir Dudzik, Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, Samorząd Terytorialny z 1996 r., nr 10, poz. 28). Uwzględniając powyższe rozważania, należało uznać, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w myśl art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.), co skutkowało zamieszczeniem w jej § 5 zapisu o wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. Stwierdzenie odnośnie nieposiadania przez zaskarżoną uchwałę przymiotu aktu prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie dla ustalenia terminu do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora, która to czynność, w świetle art. 53 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a., obwarowana jest sześciomiesięcznym terminem liczonym od dnia podjęcia skarżonej uchwały. W odniesieniu do aktów niebędących aktami prawa miejscowego nie ma bowiem zastosowania regulacja zamieszczona w zdaniu drugim powyższego przepisu, polegająca na wyłączeniu tego terminu. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 30 grudnia 1996 r. Prokurator zaskarżył natomiast przedmiotową uchwałę dopiero w lipcu 2009 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia skargi, przewidzianego w art. 53 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. Wobec powyższego zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi, określona w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Stąd też postanowiono, jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do art. 209 P.p.s.a., wniosek o zwrot kosztów sąd administracyjny rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.), w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.), w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (art. 204 P.p.s.a.) oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego z powodu uwzględnienia skargi w całości przez organ administracyjny (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, w świetle literalnego brzmienia art. 200 P.p.s.a., brak jest podstaw prawnych do zasądzenia przez wojewódzki sąd administracyjny od skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, w razie oddalenia skargi albo gdy postępowanie zostanie umorzone z innych przyczyn niż przewidziane w art. 201 § 1 i § 2 P.p.s.a., bądź gdy skarga zostanie odrzucona, co nastąpiło w niniejszej sprawie.