II SA/Op 284/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Ł. G., zwanego dalej także skarżącym, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zwanego dalej organem odwoławczym lub Kolegium, z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola, zwanego dalej organem pierwszej instancji, z dnia 10 listopada 2020 r., nr [...], ustalającą wobec skarżącego obowiązek zapłaty kwoty 503 zł z tytułu opłaty za usunięcie z drogi w dniu 27 maja 2020 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i orzekająca co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie Ł. G. do zapłaty na rzecz Prezydenta Miasta Opola kwoty 503 zł tytułem kosztów związanych z usunięciem z drogi w dniu 29 stycznia 2020 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzał następujący stan faktyczny. W dniu 29 stycznia 2020 r. funkcjonariusze Straży Miejskiej w [...] w trakcie kontroli prowadzonej przy ul. [...] w [...] stwierdzili, że pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] został zaparkowany częściowo na przejściu dla pieszych a częściowo na powierzchni wyłączonej. Powyższe okoliczności faktyczne zostały utrwalone w formie notatki służbowej oraz dokumentacji fotograficznej. Na podstawie dyspozycji funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...] przedmiotowy pojazd został odholowany na parking strzeżony przy ul. [...] w [...]. W toku przeprowadzonych czynności sprawdzających ustalono, że pojazd ten jest zarejestrowany na Ł. G. Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie pojazdu z drogi. Następnie decyzją z dnia 10 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił wobec skarżącego obowiązek zapłaty kwoty 503 zł z tytułu opłaty za usunięcie z drogi w dniu 27 maja 2020 r. opisanego wyżej pojazdu. W odwołaniu od tej decyzji skarżący postawił trzy zarzuty. Po pierwsze, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, ze strona parkowała w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Po drugie, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez niepoczynienie ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnej odpowiedzialności karnej bądź wykroczeniowej w związku z z zaistniałymi okolicznościami parkowania pojazdu w dniu 29 stycznia 2020 r. Po trzecie, naruszenie art. 130 § 1 pkt 5 oraz pkt 8 a także art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej i w konsekwencji doprowadzenie do nieważności postępowania z uwagi na istnienie nadrzędności Prezydenta Miasta Opola nad Komendantem Straży Miejskiej w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 listopada 2020 r., nr [...], ustalającą wobec skarżącego obowiązek zapłaty kwoty 503 zł z tytułu opłaty za usunięcie z drogi w dniu 27 maja 2020 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i orzekając co do istoty sprawy zobowiązanie Ł. G. do zapłaty na rzecz Prezydenta Miasta Opola kwoty 503 zł tytułem kosztów związanych z usunięciem z drogi w dniu 29 stycznia 2020 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu Kolegium omówiło podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia tj. art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz uchwałę Nr XVII/359/19 Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r. poz. 3360). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu zmierzającym do nałożenia obowiązku uiszczenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji o jego usunięciu do zakończenia postępowania, właściwy organ nie czyni ustaleń w zakresie oceny zasadności usunięcia pojazdu. Dalej organ ten wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów potwierdzają, iż właścicielem pojazdu marki [...] o numerach rejestracyjnych [...] w dniu 29 stycznia 2020 r. był Ł. G. Okoliczność tą potwierdził również skarżący w odwołaniu. Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym mają charakter bezwzględny. Oznacza to, iż właściwy organ, dysponując danymi właściciela pojazdu usuniętego z drogi – zobligowany jest na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy do wydania decyzji, w której określa kwotę kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi oraz osobę zobowiązaną do ich zwrotu. Wobec faktu, że skarżący był właścicielem przedmiotowego pojazdu w dniu usunięcia go z drogi organ pierwszej instancji zasadnie obciążył go tymi kosztami. Z tych względów podniesione przez skarżącego w odwołaniu zarzuty dotyczące zasadności wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...] nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej Kolegium wyjaśniło po pierwsze, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a nie art. 130 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.). Po drugie wyjaśniono, że w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...] nie zaistniały przewidziane w art. 24 K.p.a. podstawy do wyłączenia ich jako pracowników organu administracji publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący postawił pięć zarzutów. Po pierwsze, naruszenie art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach sprawy doszło do pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Po drugie, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez niepoczynienie ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnej odpowiedzialności karnej bądź wykroczeniowej w związku z z zaistniałymi okolicznościami parkowania pojazdu w dniu 29 stycznia 2020 r. Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77, 80 i 81a K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezebranie oraz nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji całości materiału dowodowego a także rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony. Po czwarte, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie przez Kolegium przyczyn, dla których organ pierwszej instancji rzekomo nie musiał zbadać podstaw wydania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej dyspozycji usunięcia pojazdu na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie neguje faktu, iż jest właścicielem przedmiotowego pojazdu, który został bezpodstawnie odholowany na odległy parking. Jednak ani od funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...], jak i z treści decyzji "nie można ustalić jakiego rodzaju przestępstwo albo wykroczenie zostało popełnione przez kierującego pojazdem, które skutkować by miało zastosowaniem art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym". Skarżący nie otrzymał informacji co do odpowiedzialności za nieprawidłowe parkowanie pojazdu w trybie przepisów Kodeksu wykroczeń. Ponadto skarżący ponownie podniósł, że organy obu instancji bezzasadnie przyjęły, iż w sprawie nie istnieje nadrzędność służbowa Prezydenta Miasta Opola nad Komendantem Straży Miejskiej w [...], "a przez to nad funkcjonariuszami tejże, którzy ponadto są świadkami i inicjatorami postępowania w niniejszej sprawie (...). W konsekwencji organ pierwszej instancji pośrednio dokonywał oceny działania podległych samemu sobie funkcjonariuszy, polecającym dokonanie określonej czynności bez podstawy prawnej". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - nadal zwanej K.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stan akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy obu instancji spełniły powyższych wymagań. Wynika to jednoznacznie z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nadal zwanej ustawą, oraz uchwały Nr XVII/359/19 Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Zgodne z art. 130a ust. 4 tej ustawy dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi wydaje: 1) policjant - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1-3; 2) strażnik gminny (miejski) - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 5; 3) osoba dowodząca akcją ratowniczą - w sytuacji, o której mowa w ust. 3. Jak stanowi art. 130a ust. 2a ustawy od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. O obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdów orzeka właściwy starosta na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy. Z powyższych regulacji wynika, iż orzekając o obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdów właściwy organ winien m.in. ustalić, czy doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnioną osobę, czy dyspozycja ta była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 130a ust. 1 ustawy, oraz czy doszło do powstania kosztów związanych z wydaniem tej dyspozycji. Nadto organ winien ustalić osobę zobowiązaną do poniesienia tych kosztów. Z powyższych przepisów, jak też jakichkolwiek innych, nie wynika, aby wydanie decyzji w kwestii obciążenia właściciela pojazdu kosztami jego usunięcia była uzależnione od uprzedniego orzeczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej właściciela pojazdu lub osoby, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia dysponując nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego (zob. art. 130a ust. 10i ustawy). W toku postępowania rozpoznawczego należy ustalić w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu. Orzekając o obowiązku zapłaty kosztów usunięcia pojazdu właściwy organ winien ustalić, czy doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawnioną osobę, czy dyspozycja ta była uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 130a ust. 1 lub 2 ustawy, a następnie - czy doszło do powstania kosztów związanych z wydaniem tej dyspozycji. Nadto organ winien ustalić osobę zobowiązaną do poniesienia tych kosztów. Taki bowiem zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają wskazane powyżej regulacje prawne. W rozpoznawanej sprawie funkcjonariusze Straży Miejskiej w [...] ustalili i utrwalili w postaci notatki służbowej oraz bogatej dokumentacji fotograficznej, że w dniu 29 stycznia 2020 r. pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] został zaparkowany w [...] przy ul. [...] częściowo na przejściu dla pieszych a częściowo na powierzchni wyłączonej i są to okoliczności, o których mowa w art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzone okoliczności uzasadniały wydanie w dniu 29 stycznia 2020 r. dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...]. Dyspozycję tę wydała osoba upoważniona w rozumieniu art. 130a ust. 4 pkt 2 ustawy – funkcjonariusz Straży Miejskiej w [...]. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. II Zastępca Komendanta Straży Miejskiej w [...] poinformował Wydział Transportu Urzędu Miasta Opola o odholowaniu pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 29 stycznia 2020 r. na parking strzeżony i o konieczności rozliczenia tej usługi. W dalszej kolejności ustalono, że w dniu, w którym miało miejsce przedmiotowe zdarzenie właścicielem pojazdu był Ł. G. W ocenie Sądu spełnione zostały zatem przesłanki materialnoprawne wydania decyzji w sprawie zobowiązania Ł. G. do zapłaty na rzecz Prezydenta Miasta Opola kwoty 503 zł tytułem kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi. Organy obu instancji uczyniły zadość również wszelkim regułom wynikającym z przepisów prawa procesowego. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu. Kolejno pismem z dnia 21 września 2020 r. zawiadomił go o zakończeniu postępowania administracyjnego, w tym o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zawierają wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne, czyniąc zadość wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. Również niezasadne są zastrzeżenia skarżącego zgłaszane względem udziału w postępowaniu w sprawie funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...], nad którymi "istnieje nadrzędność służbowa Prezydenta Miasta Opola". Straż Miejska w [...], stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1975 ze zm.), jest miejską jednostką organizacyjną. W myśl art. 7 tej ustawy strażą kieruje komendant, którego przełożonym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zarówno Komendant Straży Miejskiej w [...], jak i poszczególni funkcjonariusze tej formacji są pracownikami obsługującymi Prezydenta Miasta Opola jako organ administracji publicznej i działają na podstawie indywidualnej normy kompetencyjnej udzielonej im na podstawie art. 268a K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo i wyczerpująco ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosowały do niego normy prawa materialnego z pełnym poszanowaniem reguł procesowych. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.