II SA/Op 285/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. J. (dalej jako skarżący), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2018 r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej K.p.a.), stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektora Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu z dnia 23 listopada 2017 r., nr [...], wydanego w trybie art. 79a K.p.a., w sprawie o umorzenie skarżącemu należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 28 września 2017 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego, orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. , sygn akt. [...], na rzecz syna D. P. Organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego, w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r., przedstawił sytuację dochodową i rodzinną skarżącego, po czym stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby sytuacja ta uzasadniała umorzenie wnioskowanych należności. Organ wyjaśnił, jakie przesłanki pozwalają na uwzględnienie wniosku oraz pouczył skarżącego, że w przypadku takich dotychczas nieudowodnionych przesłanek, możliwe jest dostarczenie dowodów na ich wystąpienie. W odpowiedzi na wyżej opisane pismo, skarżący za pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. wniósł odwołanie. Wywodził, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem organu. Nie godził się też z argumentacją organu przedstawioną w piśmie wyjaśniającym z dnia 23 listopada 2017 r. oraz wskazywał na błędy organu, w tym mylne podanie daty zakończenia odbywania przez niego kary pozbawienia wolności. Zauważył, że znalazł się w wyjątkowej sytuacji, która uzasadnia przyznanie ulgi. Dodał, że stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie zatrudnienia. Zaznaczył, że mimo odbywania kary wolności prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na brzmienie art. 127 § 1 K.p.a., wyjaśniając, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podkreśliło Kolegium, że z przepisu tego wynika, że odwołanie służy wyłącznie od decyzji i nie przysługuje od pism kierowanych do strony w toku postępowania. Kolegium zwróciło uwagę, że zaskarżone pismo zostało wydane w trybie art. 79a K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, organ administracji publicznej, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jest zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Kolegium odnotowało, że po myśli art. 79a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Zważywszy na przywołane regulacje oraz stwierdzony stan faktyczny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie jest możliwe odwołanie się od pisma, mającego oparcie w art. 79a K.p.a., ponieważ nie stanowiło ono decyzji, a jedynie informację o możliwości zajęcia i przedstawienia stanowiska w sprawie wraz z nowymi dowodami. Jednocześnie Kolegium podało, że podjęte postanowienie ma wyłącznie charakter formalnoprawny, co oznacza, że nie zmierza do rozpatrzenia sprawy, ale do stwierdzenia, że z przyczyn procesowych nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie sprawy, dlatego nie odniesiono się do podniesionych w "odwołaniu" zarzutów. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. J. wniósł o jego uchylenie, zarzucając obrazę prawa. Wniósł także o przyznanie mu ulg przewidzianych prawem z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Zaznaczył, że wszystkie powody, które uzasadniają przedstawione żądania opisał w swoich poprzednich pismach. Oświadczył, że jest osobą niepełnosprawną, po ciężkim wypadku [...] i nie jest w stanie podjąć pracy, nie posiada nieruchomości ani ruchomości oraz innej pomocy od bliskich osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawy dotyczy postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stosownie do art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak słusznie uznał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ww. przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy strona składa odwołanie od rozstrzygnięcia nieistniejącego. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia odwołania od aktu bądź czynności, w przypadku których przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono odwołanie od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaakcentować zatem w tym miejscu należy, że wystosowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek o wszczęcie postępowania, pismo 23 listopada 2017 r. informowało jedynie, iż: wysokość wypłaconych przez Prezydenta Miasta Opola świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, co do których to należności skarżący wniósł o umorzenie wnioskiem z 28 września 2017 r., wynosi 11.358,99 zł. Organ nadmienił, w piśmie tym, sformułowanym wobec brzmienia art. 79a K.p.a., że skarżący ma [...] lat, jest osobą posiadającą orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności orzeczonym do dnia 30 września 2022 r. oraz, że odbywa on karę pozbawienia wolności, a w zakładzie karnym nie jest zatrudniony i nie uzyskuje żadnych dochodów. Organ dodał, że z uwagi na pobyt skarżącego w zakładzie karnym, nie uznał prowadzenie przez niego wspólnie z matką gospodarstwo domowego. Po przywołaniu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554, z późn. zm.), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności oraz rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną, Dyrektor Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu wyjaśnił, w jakich okolicznościach dłużnik może wystąpić o umorzenie długu. Nadmienił organ, że po ocenie okoliczności podanych przez skarżącego, nie znalazł podstaw do umorzenia wypłaconych synowi skarżącego, D. P. - do rąk K. P. - świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że w przypadku istnienia okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie w kwestii umorzenia należności należy w terminie 7 dni wskazać oraz dostarczyć dowody potwierdzające złożony w tym przedmiocie wniosek. Mając na uwadze treść art. 10 § 1 K.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, organ odnotował, że akta sprawy zawierają jedynie przesłane przez skarżącego dokumenty dotyczące jego sytuacji, a organ nie prowadził we własnym zakresie żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Zaznaczono równocześnie, że można zapoznać się z materiałem dowodowym w siedzibie organu, a w związku z pobytem w zakładzie karnym skarżący, na podstawie art. 32 K.p.a., może ustanowić pełnomocnika, który będzie reprezentować go w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tym samym podzielić należy, zdaniem Sądu, twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, że pismo, o którym mowa, nie może zostać uznane za swoisty równoważnik decyzji. Jak bowiem wynika z jego treści oczywistym jest, że brak w nim zarówno rozstrzygnięcia (nie wynika z niego czy i w jaki prawem przewidziany sposób organ kończy postępowanie w sprawie, bądź też odmawia jego wszczęcia), jak też uzasadnienia prawnego. Nie wskazuje nadto podstawy prawnej, nie zawiera pouczenia, a podane przez organ okoliczności faktyczne sprawy mają charakter jedynie informacyjny. Pismo to ewidentnie nie stanowiło decyzji administracyjnej bądź innego aktu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W konsekwencji, zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Zatem, Kolegium po ustaleniu, iż pismo miało charakter jedynie informacyjny, zobligowane było do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, wbrew skardze nie mogąc prowadzić w sprawie szerszego postępowania. Notabene, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, postępowanie administracyjne w rzeczywistości zakończyło się dopiero decyzją organu pierwszej instancji z dnia 27 grudnia 2017 r. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. Oznacza to, że Sąd - będąc związanym przedmiotem zaskarżenia - nie mógł badać ani formalnych ani merytorycznych aspektów prowadzonego w pierwszej instancji postępowania. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.