II SA/Op 290/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy za skargi G. C. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonywania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego G. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. C. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2013 r., nr [...] nakładające na T. i G. C. grzywnę w kwocie 111273,00 zł oraz wzywające do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 8 marca 2013 r., w terminie do dnia 31 lipca 2013 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 3 lutego 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał T. i G. C. rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce nr A., obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...]. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po rozpoznaniu odwołania T. i G. C., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 525/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę G. C. na ww. decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2011 r. Powyższy wyrok G. C. zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...]. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki w dniu 6 września 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przesłał T. i G. C. pisemne upomnienia (doręczone 22 września 2011 r.), wzywające ich do wykonania decyzji z dnia 3 lutego 2011 r., pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu 8 marca 2013 r., w następstwie braku wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonej decyzją z dnia 3 lutego 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wystawił tytuły wykonawcze przeciwko T. C. i G. C. oraz wszczął przeciwko nim egzekucję administracyjną. Postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nałożył na T. i G. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 111.273,00 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 8 marca 2013 r., w terminie do dnia 31 lipca 2013 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu wskazał na ostateczną decyzję w zakresie nakazu rozbiórki spornego obiektu, doręczone upomnienie oraz przepisy art. 15, art. 119 § 1 , art. 121 § 4, art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz.1954 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.) podnosząc, że organ dążąc do wykonania przez strony egzekwowanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności zobowiązany jest stosować grzywnę w celu przymuszenia. Stąd też, stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a., przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy objętej nakazem rozbiórki, ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej w dacie wydania postanowienia, organ dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Dodał, ze zastosowany środek egzekucyjny nie jest karą oraz, że wykonanie obowiązku orzeczonego nakazem znosi obowiązek uiszczenia grzywny. Pismem z dnia 18 marca 2013 r., T. i G. C., poinformowali organ o wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 525/11, w której zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, złożyli zażalenie na postanowienie z dnia 8 marca 2013 r. W zażaleniu żalący złożyli również wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1313/12, po rozpoznaniu wniosku G. C. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...], wstrzymał wykonanie tej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. oraz 124 K.p.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w związku z otrzymaniem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1313/12, w którym wstrzymano wykonanie decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. i wobec treści art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. obowiązany był do zawieszenia niniejszego postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, iż postępowanie zostanie podjęte po ustaniu przyczyny zawieszenia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu rozpoznając zażalenie T. i G. C. na postanowienie z dnia 8 marca 2013 r., nr [...] utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Poinformował, że obowiązek ten był wymagalny i wobec jego niewykonania organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Wyjaśnił, że tytuł wykonawczy został sporządzony na urzędowym formularzu i został prawidłowo wypełniony zgodnie z treścią art. 27, art. 27c i art. 28 u.p.e.a. W szczególności nie stwierdzono uchybienia postanowienia, jak również nie stwierdzono nieprawidłowości przy ustaleniu przez organ pierwszej instancji wysokości nałożonej grzywny. Nadto podał, że organ pierwszej instancji do obliczenia wysokości grzywny zastosował właściwe wskaźniki, a dokonane obliczenia są matematycznie prawidłowe. Oceniając wpływ wstrzymania przez Sąd wykonania decyzji nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny na skuteczność orzeczonego środka egzekucyjnego organ stwierdził, że te okoliczności nie mają bezpośredniego wpływu na ważność dokonanych czynności egzekucyjnych i nie stanowią przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy. Z treścią ww. postanowienia nie zgodził się G. C. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu podniósł, że dokonane przez NSA wstrzymanie wykonania decyzji, a także zawieszenie postępowania egzekucyjnego przez organ I instancji nastąpiło przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia 24 kwietnia 2013 r. W konsekwencji stwierdził, że w tej dacie egzekwowany nakaz nie podlegał wykonaniu, a prowadzone postępowanie było zawieszone. Taki stan prawny w ocenie skarżącego dowodzi, iż postanowienie PINB stało się ostateczne dopiero po zawieszeniu postępowania, a organ II instancji winien był uchylić rozstrzygnięcie PINB. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Nadto odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że stanowisko skarżącego o zasadności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji jest błędne, albowiem zgodnie z art. 58 § 1 u.p.e.a. fakt wstrzymania przez Sąd decyzji nakładającej określony obowiązek, będący przesłanką do zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi przesłanki do uchylenia poprzedzających orzeczenie Sądu czynności egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja lub postanowienie naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, lub naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd uchyla decyzję lub postanowienie (art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako: P.p.s.a. Przeprowadzona we wskazanych aspektach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dała zdaniem Sądu podstawę do uwzględnienia skargi wskutek uznania, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do takiego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Zgodnie z art. 56. § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 r. poz. 1954) – dalej u.p.e.a. - postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje więc obligatoryjnie w przypadku wystąpienia m.in. tej przyczyny wymienionej enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 56 § 1 u.p.e.a. Z uwagi na zamknięty katalog przesłanek, określonych we wskazanym przepisie, okoliczności w nim niewskazane, a podnoszone przez zobowiązanego we wniosku o zawieszenie postępowania winny przynieść oczekiwany przez niego skutek. Organ egzekucyjny zobowiązany jest bowiem zawiesić postępowanie egzekucyjne w przypadku zaistnienia przesłanek, określonych we wskazanym przepisie. Przesłankami tymi są, zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy, wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do sytuacji procesowej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, wskazać należy, że bezspornym było to, iż kontrolowane postanowienie z dnia 5 kwietnia 2013 r. zapadło w sytuacji, gdy wykonanie egzekwowanej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] zostało wstrzymane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1313/12. Sytuacja taka obligowała organy egzekucyjne do wydania postanowienia o zawieszeniu prowadzonego postępowania, a to z uwagi na brzmienie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy. Należy przy tym podkreślić, iż z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że w razie wstrzymania wykonania obowiązku (a zatem w razie wstrzymania wykonalności decyzji egzekwowanej), postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu z mocy prawa. Oznacza to, iż samo postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzając jedynie skutek, który następuje ex lege i od daty, która stanowi podstawę zawieszenia. Inaczej mówiąc, postępowanie egzekucyjne jest zawieszone od momentu zdarzenia, które mieści się w katalogu, przewidzianym przez art. 56 § 1 u.p.e.a., a wydane później postanowienie jedynie fakt taki stwierdza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 220/06, LexPolonica nr 2151742, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne jest zatem zawieszone od daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, a więc od dnia 19 marca 2013 r. Poza sporem pozostaje także, że organ I instancji w dniu 5 kwietnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego i do momentu rozpoznania zażalenia skarżących nie dokonał podjęcia tego postępowania. Organ II instancji natomiast w dniu 24 kwietnia 2013 r. rozpatrzył zażalenie skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2013 r., wydając merytoryczne rozstrzygnięcie. Trwający zatem stan zawieszenia postępowania, wobec braku skutecznego jego podjęcia, obligował organ II instancji do powstrzymania się przed podejmowaniem wszystkich – poza wyraźnie przewidzianymi w ustawie, np. w art. 58 § 1 u.p.e.a. - czynności, do czasu podjęcia postępowania. Istota zawieszenia postępowania egzekucyjnego wyraża się bowiem w tym, że w czasie zawieszenia organ egzekucyjny w zasadzie nie działa, nie wykonuje dalszych czynności egzekucyjnych, następuje też wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w u.p.e.a. Uprawnienie do podejmowania ściśle określonych czynności wynika z wyraźnych przepisów tej ustawy (np. art. 58 § 1 u.p.e.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w podzielanym przez tut. Sąd wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 783/10 (por. powołana strona internetowa) zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie właściwego tytułu wykonawczego (art. 56 § 3 u.p.e.a.) wywołało taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, Wrocław 1987, t. II, str. 67). Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym co do zasady nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenia, to niewątpliwie istota zawieszenie we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama, a mianowicie w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie". Kompetencję do podejmowania czynności procesowych pomimo zawieszenia postępowania, w szczególnych okolicznościach, przewiduje art. 102 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Przepis ten znajduje zastosowanie także w postępowaniu egzekucyjnym, a to z uwagi na dyspozycję art. 18 u.p.e.a. W niniejszej sprawie nie sposób jednak dopatrzyć się żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 102 K.p.a., dla których rozpatrzenie zażalenia było niezbędne pomimo wystąpienia okoliczności, uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało więc organ do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć, do czasu podjęcia postępowania. W tej sytuacji wydane zostało orzeczenie (następnie zaskarżone do tut. Sądu) w postępowaniu, które było zawieszone, a więc wbrew istocie instytucji zawieszenia postępowania. W sprawie doszło więc do takiego naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ egzekucyjny przed wydaniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie był bowiem uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny, po ustaniu przyczyny zawieszenia, winien ustalić czy postępowanie w sprawie zostało podjęte, a następnie rozpoznać zażalenie skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2013 r., już w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa. Na marginesie zauważyć należy, że w wystawionych przez organ I instancji w dniu 8 marca 2013 r. tytułach wykonawczych w pkt 24 wskazano decyzję z dnia 3 lutego 2011 r. o podanym numerze, a więc decyzję organu I instancji, jako źródła egzekwowanego obowiązku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest wprawdzie pogląd, iż powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie decyduje o niedopuszczalności egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1419/10 (por. powołana strona internetowa), podkreślił, że w przypadku gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego. W wyroku z dnia 13 stycznia 2011 sygn. akt II OSK 1779/07, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym nie ma znaczenia prawnego dla istnienia obowiązku, jeżeli decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy da także wyraz zajętemu w tym przedmiocie stanowisku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a, zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 6