II SA/Op 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na pismo Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wydania kserokopii umowy dzierżawy gruntu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r., B. B. wniósł – jak sam stwierdził, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na decyzję zawartą w piśmie Rady Miejskiej w Głubczycach nr [...]. W skardze podniósł, że działki gruntowej o nr a w miejscowości [...] nie oddawał nikomu w dzierżawę, a został pozbawiony dostępu do działek będących jego własnością. Wskazał, że zwrócił się do Burmistrza Głubczyc o udostępnienie dróg nr [...] i [...], które prowadzą do jego własności oraz, że do dnia 20 listopada 2017 r. ww. drogi nie zostały odtworzone. Wobec powyższego, skarżący zwrócił się do Rady Miejskiej w Głubczycach o spowodowanie i przedstawienie podstaw prawnych do ograniczania jego praw. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 17 grudnia 2017 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w Głubczycach o spowodowanie wydania przez Burmistrza Miasta Głubczyce, kserokopii umowy dzierżawy działki nr a, położonej w miejscowości [...], a będącej jego własnością. W odpowiedzi na powyższe, działający w imieniu Rady Miejskiej w Głubczycach – Przewodniczący Rady, pismem z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...], udzielił odpowiedzi, że w tej sprawie była prowadzona korespondencja pomiędzy Urzędem Miejskim a skarżącym, w toku której szczegółowo wyjaśniono już okoliczności dotyczące żądania skarżącego. W szczególności Przewodniczący Rady Miejskiej w Głubczycach wskazał na pisma o nr: [...] oraz [...]. Z przywołanych pism oraz pozostałych dokumentów sprawy wynika, że żądanie wydania kserokopii umowy jest wynikiem złożonego przez skarżącego w dniu 26 czerwca 2017 r. wniosku do Burmistrza Głubczyc (następnie ponowionego pismem z dnia 30 czerwca 2017 r.) o bezzwłoczne udostępnienie drogi śródpolnej w miejscowości [...] o nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę, organ szczegółowo przytoczył przebieg postępowania w sprawie, a także wniósł o odrzucenie skargi jako niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie enumeratywnie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem postępowania sądowego skarżący uczynił - w istocie - pismo informujące go o sposobie rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Głubczyce wniosku z dnia 17 grudnia 2017 r., którym kwestionował sposób załatwienia przez Burmistrza Głubczyc jego żądania wydania kserokopii umowy dzierżawy działki nr a położonej w [...]. Z lektury akt administracyjnych, włączonych do sprawy ze skargi skarżącego na czynności Burmistrza Głubczyc o sygn. akt II SA/Op 30/18, wynika że pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Głubczyc z prośbą o bezzwłoczne udostępnienie drogi śródpolnej w [...], tj. działki o nr ewid. [...] i [...]. Podejmowane w tym zakresie czynności i udzielane odpowiedzi przez Burmistrza Głubczyc spowodowały złożenie przez skarżącego, pismem z dnia 17 grudnia 2017 r., wniosku o wydanie kserokopii umowy dzierżawy działki nr a w [...], która stanowi jego własność. Skarżący nie zgodził się bowiem z zawartym w piśmie Burmistrza Głubczyc z dnia 8 grudnia 2017 r. stwierdzeniem, że działka nr a została przez niego wydzierżawiona osobie trzeciej, która od 1999 r. zaorywała drogę gruntową położoną przy opisywanej działce. Powyższe oraz określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia – pismo Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...], uprawnia przyjęcie, że nie stanowi ono decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz1257, ze zm.), dalej zwanej K.p.a. W orzecznictwie sądowym akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna, to inaczej kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, poz. 59). Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (podpis elektroniczny) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego - w określonych przypadkach (art. 107 § 1 pkt 9). Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2013 r. wyd. 13). Mając na uwadze powyższe podnieść należy, iż podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Z tego względu pismo nie mające formy przynależnej decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93). Do elementarnych (niezbędnych) cech decyzji zaliczyć zatem należy oznaczenie organu, wskazanie adresata tej decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Elementów tych nie zawiera zaskarżone pismo Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 28 grudnia 2017 r. W szczególności brak jest w nim rozstrzygnięcia. Zaznaczyć bowiem należy, iż kluczowym elementem każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. Jest to kwintesencja decyzji dotycząca praw lub obowiązków strony. Udziela bowiem uprawnienia stronie lub nakłada na nią obowiązki. W sytuacji, gdy pismo organu nie zawiera rozstrzygnięcia to nie jest ono decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie, poza sporem jest, że pismo Rady Miejskiej w Głubczycach nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia (nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach skarżącego), a więc, wbrew stanowisku strony nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. Pismo to, w ocenie sądu, ma jedynie charakter informacyjny. Nie stanowi ono również innego aktu czy czynności, tego organu, która podlegałaby skardze do sądu administracyjnego. Skoro zatem wymienione pismo nie jest decyzją administracyjną to skarga na nie jest niedopuszczalna. Zauważyć należy ponadto, że skarżący zwrócił się do Rady Gminy Głubczyce o spowodowanie wydania przez Burmistrza Gminy kserokopii umowy dzierżawy. Powyższe sformułowanie świadczy, że wniosek ten stanowił wyraz niezadowolenia z czynności podejmowanych przez ten organ w tym zakresie. Wniosek skarżącego z dnia 17 grudnia 2017 r. skierowany do Rady Gminy Głubczyce w istocie stanowił zatem skargę na nienależyte wykonanie zadań przez Burmistrza Głubczyc, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych okoliczności i rozważań prawnych należało uznać, że żądanie skargi nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi strona czyni akt, bądź czynność niepodlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego - tak jak w niniejszej sprawie - skargę należy uznać za niedopuszczalną, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego, skargę należało odrzucić stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co Sąd orzekł jak w sentencji.