II SA/Op 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 marca 2011 r., NR IV.27.2011 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Chrząstowice na sesji w dniu 30 marca 2011 r. uchwałą Nr IV.27.2011, działając na podstawie art. 21 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. - zwaną dalej ustawą), przyjęła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Chrząstowice na lata 2011-2015, zwany dalej uchwałą. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 marca 2011 r., z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu, cytując treść art. 21 ust. 2 ustawy stwierdził, że wskazane w tym przepisie elementy, które powinna zawierać uchwała, stanowią katalog otwarty, na co wskazuje użyte w przywołanym przepisie ustawy wyrażenie "w szczególności". Organ nadzoru jednocześnie odnotował, że są to elementy obligatoryjne, do określenia których rada gminy została zobowiązana, podejmując uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Dalej organ wywiódł, powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA 480/07, iż brak któregokolwiek z ww. elementów powoduje przyjęcie regulacji częściowej, co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności w uchwały w całości. Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 6 ustawy lokalowej, gdyż w przedmiotowym programie nie zawarto minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową powinny być uchwalone. Brak jest w programie prognozy wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy), ponieważ w tym zakresie Rada Gminy Chrząstowice poprzestała na opisie aktualnego stanu technicznego poszczególnych lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego (§ 2 uchwały) oraz na stwierdzeniu, iż w latach objętych programem nie planuje się budowy nowych mieszkań, jak też pozyskiwania lokali mieszkaniowych na rynku wtórnym (§ 3 uchwały). Organ nadzoru zauważył, że przyjęcie przez Radę zasady niepowiększania gminnego zasobu mieszkaniowego nie zwalnia jej z obowiązku przedstawienia prognozy wielkości gminnego zasobu mieszkaniowego w kontekście poszczególnych lat tym bardziej, iż w świetle planowanej sprzedaży lokali (§ 15 uchwały), zasób ten w kolejnych latach będzie się stopniowo pomniejszał. Dostrzegł również, iż brak jest w programie prognozy stanu technicznego lokali socjalnych w kolejnych latach, bowiem Rada poprzestała jedynie na informacji, iż Gmina posiada 3 lokale socjalne (§ 4 ust. 1 uchwały). Organ nadzoru uznał także, że określone w § 23 uchwały źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej nie systematyzują ich z podziałem na kolejne lata, co jest niezgodne z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o oddalenie skargi, z uwagi na bezzasadność zarzutów skargi. Gmina podała, iż dyspozycja art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy została w całości zrealizowana poprzez regulacje zawarte w § 2 - 12 uchwały. Zaakcentowała, że ustawodawca, określając delegację objętą ww. przepisem nie nakazał organowi stanowiącemu zastosowania określonej formy technicznej polegającej np. na obowiązku zamieszczenia określonych danych w ramach jednej jednostki redakcyjnej, tabeli czy zestawieniu. Gmina zauważyła, że zawarcie wszystkich obligatoryjnych regulacji w treści programu, bez względu na sposób kolejności regulacji stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. Wskazała, że zakres delegacji ustawowej zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy wzajemnie się krzyżują pod względem przedmiotowym. Pierwszy z punktów dotyczy stanu technicznego zasobu, zaś punkt 2 dotyczy między innymi planu remontów i modernizacji wynikającego z tego stanu technicznego. Zdaniem Gminy, brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było tworzenie fikcji polegającej na "mnożeniu" regulacji o tej samej treści, która wynika z innych zapisów tego samego aktu prawa miejscowego. Gdyby bowiem przyjąć za właściwy pogląd organu nadzoru konieczne byłoby w pierwszej kolejności opisanie stanu technicznego zasobu w chwili jego ustalania, następnie plan remontów z podziałem na lata i poszczególne lokale, a następnie stanu każdego lokalu, w każdym roku po realizacji planowanego remontu. Taką konstrukcję Gmina uznała za niewłaściwą, gdyż plan remontów w poszczególnych latach został szczegółowo opisany w odniesieniu do każdego zidentyfikowanego adresem lokalu i zapotrzebowania na jego remont oraz podziałem na lata, zatem oczywiste jest, że stan techniczny ulegnie w tych okresach poprawie, w takim zakresie jak zostaną zrealizowane planowane remonty i ulepszenia. Analogiczne uwagi Gmina przedstawiła do zarzutu organu nadzoru w zakresie braku wystarczającej regulacji dotyczącej prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego. Skoro Rada Gminy w § 3 uchwały postanowiła, że nie planuje się zmian w stosunku do stanu opisanego w programie, a w § 15 określiła planowaną sprzedaż (wypełniając tym samym delegację art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy), to brak jakichkolwiek podstaw do uznania, że regulacja dotycząca wielkości zasobu w poszczególnych latach jest niekompletna. Wskazała, że program przyjęty przez Radę Gminy stanowi regulację kompleksową, i w tym przypadku mogłoby bowiem dojść do absurdalnej regulacji, w której w jednym paragrafie określi się aktualny stan zasobu, a następnie pomniejszony w kolejnych latach w związku z planowaną sprzedażą, której wielkość jest już w programie uregulowana. Zmiany w zasobie powinny być opisane zatem wyłącznie w przypadku ich planowania z innych przyczyn, niż sprzedaż. Za bezpodstawny uznała także zarzut Wojewody wskazujący na brak prognozy stanu technicznego lokali socjalnych w kolejnych latach, gdyż wynika ona z § 6 ust. 1 pkt 6, § 8 pkt 2 i § 12 pkt 1 uchwały. Stan zasobu lokali socjalnych zaś wynika nie tylko z przytoczonego przez Wojewodę Opolskiego § 4 ust. 1 programu, ale dodatkowo z § 12 pkt 3. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wykonania delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy Gmina stwierdziła, że zawarte w tym przepisie uregulowanie "źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach" nie oznacza, że dla wypełnienia tej delegacji konieczne jest powtórzenie treści § 23 programu pięciokrotnie tj. w odniesieniu do każdego roku, którego dotyczy program - w sytuacji, kiedy Gmina planuje finansowanie gospodarki mieszkaniowej w każdym roku z takich samych źródeł. Rada Gminy w § 23 uchwały wskazała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, które mają mieć zastosowanie w całym okresie obowiązywania programu na lata 2011 - 2015, co wyczerpuje dyspozycję art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zwanej dalej P.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przyjdzie dostrzec, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego, wobec tego skargę uznać należało za skuteczną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stanowi, iż rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego mocy do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został zatem obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Konkretyzacja tego obowiązku dokonana została przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 ustawy, w myśl którego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że określając materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Trzeba jednak zauważyć, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym trzeba, iż wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy. W odniesieniu do tego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze niezbędność umieszczenia w programie wszystkich elementów określonych w art. 21 ust. 2 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody, iż przyjęta przez radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanej w pkt 1 przepisu, prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, jak również, w myśl pkt 6, nie podaje źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Jak słusznie zauważył Wojewoda, w zaskarżonej uchwale w rozdziale I zatytułowanym "Prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobów mieszkaniowych gminy" Rada Gminy Chrząstowice podała jedynie aktualną wielkość i stan techniczny poszczególnych lokali wchodzących w zasoby lokali mieszkalnych gminy oraz stwierdziła, że w latach objętych programem nie planuje budowy mieszkań, oraz pozyskiwania lokali mieszkalnych na rynku wtórnym. Tymczasem w świetle art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, gmina zobowiązana jest do przedstawienia prognozy dotyczącej wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego. Pod pojęciem "prognoza" w Uniwersalnym słowniku języka polskiego rozumie się "przewidywanie przyszłych faktów, zdarzeń, zjawisk, itp. oparte na uzasadnionych, zwykle naukowych, przesłankach, danych, okolicznościach, badaniach, formułowane najczęściej przez specjalistów w danej dziedzinie" (por. str. 568, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003 r.). W świetle odkodowanego znaczenia pojęcia "prognoza" użytego w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, obowiązkiem uchwałodawcy było nie tylko przedstawienie aktualnych danych dotyczących zasobu mieszkaniowego, a tak uczyniono w kontrolowanej sprawie, ale także przedstawienie prognoz opartych na tych danych. W ocenie Sądu, wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, organ nie uczynił tego w § 2 -12 zaskarżonej uchwały, w tych postanowieniach podał jedynie przesłanki, zabrakło natomiast przewidywań związanych z nimi, czyli najważniejszego elementu jakim ma być prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Zdaniem Sądu, niewątpliwie w treści uchwały, jak i w treści innych jednostek redakcyjnych uchwały, zabrakło postanowień dotyczących prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego w kontekście poszczególnych lat, jak też z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Nietrafne są również wywody organu jakoby zmiany w zasobie mieszkaniowym powinny być opisane wyłącznie w przypadkach ich planowania tylko z innych przyczyn, niż sprzedaż. Niewątpliwie właśnie między innymi planowana sprzedaż lokali będzie miała wpływ na prognozę dotyczącą wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, jak również planowane w § 13 uchwały opróżnienie mieszkania przy ul. Kolonia 12 w Dębskiej Kuźni i przeznaczenie go na cele publiczne, czy też adaptacja mieszkania komunalnego na dwa mieszkania socjalne (§12 pkt 3). Ponadto ustawodawca nie wykluczył ujęcia tej czynności prawnej, jak to sugeruje organ, w prognozie wielkości zasobu mieszkaniowego. Obowiązkiem organu jest właśnie określenie aktualnego stanu zasobu i następnie pomniejszenie lub powiększenie go w kolejnych latach w związku z planowanymi działaniami (sprzedaż, budowa, kupno, likwidacja itp.). Trzeba również wskazać na niekonsekwencję organu w wywodach odnoszących się do braku konieczności powtarzania zapisów w odniesieniu do każdego roku, gdy m.in. Gmina planuje finansowanie gospodarki mieszkaniowej w każdym roku z takich samych źródeł. Należy bowiem dostrzec, co wynika z § 15 uchwały Rady, że planowana sprzedaż lokali w latach 2012 do 2015 jest taka sama (1 lokal), a mimo to organ zastosował się do treści przepisu i wyszczególnił tę czynność w kolejnych latach. Przyjdzie także odnotować, że Sąd nie widzi podstaw do stosowania innej wykładni niż językowej, jak to sugeruje organ, gdyż uregulowanie zawarte w omówionym przepisie jest logiczne, jasne, precyzyjne i nie powinno rodzić żadnych wątpliwości. Na koniec zauważyć trzeba, że bezspornie w art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy prawodawca statuował obowiązek wskazania źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Tymczasem tytuł rozdziału VI uchwały odpowiada zapisowi art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy, jednak jego treść nie systematyzuje źródeł finansowania w kolejnych latach. W sytuacji opisanej przez organ, zdaniem Sądu, wystarczyło wskazać, że rozdział ten dotyczy okresu objętego programem mieszkaniowym i wówczas kwestia ta nie budziłaby wątpliwości. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że niewypełnienie przez zaskarżoną uchwałę zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo ujęcia w treści programu zapisów, co do których nie dostrzeżono wadliwości. Uregulowania, które zostały zakwestionowane, nie wypełniają bowiem w całości zakresu art. 21 ust. 2 ustawy. Realizacja upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga zaś ujęcia w programie wszystkich elementów wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 P.p.s.a. ----------------------- 7