II SA/Op 300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 22 marca 2013 r., nr XXI/167/2013 w przedmiocie zasad udzielania stypendium 1) stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność. W dniu 22 marca 2013 r. Rada Gminy Lubrza, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U.2013, poz. 594 ze zm. zwanej dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr XXI/167/2013 w sprawie zasad udzielania stypendium Wójta Gminy Lubrza. W § 4 tej uchwały postanowiono, iż stypendystami mogą zostać uczniowie, którzy podlegają obowiązkowi szkolnemu lub obowiązkowi nauki, stale zameldowani na terenie Gminy Lubrza. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lubrza (§11 uchwały), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 13 uchwały), co nastąpiło 11 czerwca 2013 r. W dniu 11 lipca 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarga na uchwałę Rady Gminy Lubrza, nr XXI/167/2013 z dnia 22 marca 2013 r., w której Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) zwanej też jako u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje żądanie organ nadzoru podniósł, iż Rada Gminy Lubrza w § 4 uchwały w sposób nieuprawniony ograniczyła krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium, poprzez wskazanie, że stypendystami mogą zostać uczniowie stale zameldowani na terenie Gminy Lubrza. W przekonaniu organu regulacja ta w sposób istotny narusza art. 1 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 14 a u.s.g. w związku z art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Odwołując się do treści art. 1 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową oraz art. 25 kodeksu cywilnego, regulującego miejsce zamieszkania osoby fizycznej, organ stwierdził, że o miejscu zamieszkania nie decyduje miejsce zameldowania, które jest jedynie urzędowym poświadczeniem pobytu w danej miejscowości, lecz faktyczne przebywanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W dalszej części organ nadzoru powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Po 518/95), zgodnie z którym "brak zameldowania nie pozbawia osoby stale mieszkającej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej". Zdaniem Wojewody, ustanawiając wymóg zameldowania na terenie Gminy Lubrza jako jedną z przesłanek koniecznych do ubiegania się o stypendium Wójta, Rada Gminy naruszyła art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko w wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wojewoda stwierdził, że gmina nie może dyskryminować swoich mieszkańców ze względu na zameldowanie bądź nie na jej terenie. Powyższe dotyczy również prawa do otrzymania statusu stypendysty na zasadach określonych w uchwale. Końcowo organ nadzoru zarzucił, że uchwalając zapis § 4 uchwały Rada Gminy w Lubrzy przekroczyła granice upoważnienia ustanowionego w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubrza wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji organu nadzoru wyjaśniła, że w obowiązującym orzecznictwie przyjmuje się, że zameldowania nie utożsamia się z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Wywodziła, że brak zameldowania nie może pozbawić osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej, odwołując się w tym zakresie do orzeczenia NSA z dnia 19 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 518/95. W ocenie Rady interpretacja relacji zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej nie może być odnoszona wprost do przedmiotu uchwały w zaskarżonej części albowiem treść uchwały nie narusza uregulowania art. 52 Konstytucji RP oraz odpowiada intencji prawidłowego wykonywania przez organy władzy publicznej ich funkcji. Organ wskazał, że celem obowiązku meldunkowego jest służenie prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, bowiem posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. W kontekście podjętej uchwały, to racjonalizowanie działań, polega między innymi na możliwości określenia liczby potencjalnych adresatów uchwały, przekładającej się na możliwość realnego określenia w budżecie gminy wysokości wydatku związanego z wypłatą stypendiów, następczej weryfikacji danych podawanych przez wnioskodawców, co do faktu ich zameldowania na terenie gminy, eliminowaniu osób nie przebywających na terenie gminy itp..O ile przyznanie stypendium uzależnione miałoby być tylko od faktu zamieszkiwania uprawnionego na terminie gminy w rozumieniu przepisu art. 25 K.c., to praktycznie w żaden sposób niemożliwym byłoby dokonanie prawidłowej oceny istnienia pobytu stałego pod oznaczonym adresem z zamiarem jego stałego przebywania każdego z uprawnionych. Jednocześnie organ podkreślił, że podejmując uchwałę działał w ramach uprawnienia określonego w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i może w sposób swobodny decydować o kręgu osób uprawnionych do przyznania stypendium Wójta, w tym ograniczyć ten krąg uprawnionych tylko do osób legitymujących się stałym zameldowaniem na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 w/w ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należące do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). Podkreślić przy tym należy, iż samorząd gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi, bowiem wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest, zatem przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte maja, bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 18 ust. 14a u.s.g. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przypomnieć należy iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Oznacza to, że rada gminy nie ustanawia sama stypendiów dla indywidualnych osób (to należy do wójta lub upoważnionej przez niego osoby), lecz uchwala zasady, którymi wójt powinien się kierować. Stosownie zaś do przepisu art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 1570 ze zm.- zwana dalej też ustawą), rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego; 4) tryby i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady stanowiących upoważnienie do wydawania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Lubrzy podejmując w dniu 22 marca 2013 r. uchwałę nr XXI/167/2013 w sprawie zasad udzielania stypendium Wójta Gminy Lubrza, w § 4 tej uchwały postanowiła, iż "Stypendystami mogą zostać uczniowie, którzy podlegają obowiązkowi szkolnemu lub obowiązkowi nauki, stale zameldowani na terenie Gminy Lubrza". W związku z tym należy zgodzić się z Wojewodą, że § 4 przedmiotowej uchwały narusza prawo w sposób istotny. Z powołanego powyżej art. 90f ustawy wynika, bowiem, że pomoc materialna o charakterze socjalnym przyznawana jest uczniom "zamieszkałym" na terenie gminy. Niewątpliwie zatem § 4 zaskarżonej uchwały zmienia zapis ustawy wprowadzając w miejsce "zamieszkania", "zameldowanie". Nie są to jednak pojęcia tożsame. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia zamieszkania. Definicję zamieszkania określa art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazany przepis nie stanowi o zameldowaniu, czyli urzędowym poświadczeniu (zarejestrowaniu) pobytu w określonej miejscowości, ale o faktycznym przebywaniu w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. "Miejsce zamieszkania" jest pojęciem prawnym z zakresu prawa cywilnego, używając je dokonuje się m. in. indywidualizacji określonej osoby fizycznej. Dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, a więc w rozumieniu cytowanego przepisu, konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu. Z kolei zameldowanie nie zawsze musi łączyć się z faktycznym zamieszkiwaniem. Dla faktu zamieszkiwania istotne jest, aby w danym miejscu koncentrowało się centrum życiowe danej osoby. Natomiast zameldowanie służy jedynie i wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu określonych osób (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.) W konsekwencji, obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, a celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy z mocy prawa stanowią wspólnotę samorządową. Treść komentowanego przepisu nie uzależnia przynależności do wspólnoty samorządowej od spełnienia dodatkowego kryterium, jakim jest zameldowanie na pobyt stały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może różnicować zakresu przyznawanego prawa od kryterium zameldowania. Akcentuje się nawet, że takie zróżnicowanie narusza postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 1582/01 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 572/07 - oba dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Warto zwrócić również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 518/95, w którym wyrażono tezę, że "Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale mieszkającej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej". W świetle poczynionych uwag, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż niedopuszczalnym było wprowadzenie przez Radę Gminy w Lubrzy w § 4 zaskarżonej uchwały wymogu "zameldowania" uczniów na obszarze gminy, jako warunku koniecznego do uzyskania prawa do stypendium. Zapis tej treści jest przede wszystkim sprzeczny z definicją wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.s.g., godzi jednocześnie w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP. Wyjaśnić bowiem należy, iż ograniczenie prawa do otrzymania jakiegoś świadczenia, w tym przypadku prawa do pomocy materialnej przewidzianej dla uczniów, do osób zameldowanych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego wyłącza z tej formy pomocy te osoby, które zamieszkują na terenie danej gminy a nie spełniają tego administracyjnego wymogu, wprowadza nieuprawnione zróżnicowanie pozycji prawnej tych osób. Naruszenie zasady równości może nastąpić także przez wprowadzenie rozwiązania dyskryminującego jakąś kategorię osób. W rozpatrywanym, przypadku organ nadzoru zasadnie uznał, że wprowadzenie kryterium zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego wprowadza taką sytuację. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że we wskazanym zakresie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej skargą. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a., Sąd określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana.