II SA/Op 300/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Namysłowa z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu 5 października 2015 r. S. W. złożył w Urzędzie Miejskim w Namysłowie pismo opatrzone datą 22 sierpnia 2015 r., kierowane do Burmistrza Namysłowa, stanowiące ponaglenie o udzielenie wyjaśnień odnośnie procedur oraz uzgodnień administracyjnych wymaganych do wykonania we własnym zakresie i na własny koszt inwestycji polegającej na budowie parkingu przy piekarni usytuowanej przy ul. [...] w [...], niezbędnych do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji oraz bezspornego stwierdzenia jej zgodności z ustaleniami warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/321/09. Na wezwanie organu S. W. w piśmie z dnia 12 października 2015 r. sprecyzował, że wcześniej złożone pismo stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia na jego rzecz warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu parkingu przy piekarni, której jest właścicielem. Wyjaśnił, że chodzi o utwardzenie na własny koszt i własnym staraniem terenu przed piekarnią z przeznaczeniem na parking w celu umożliwienia dojazdu klientom piekarni. Podał, że obecnie dojazd do piekarni jest znacznie utrudniony, a nawet uniemożliwiony na skutek zamontowania w 2010 r. przez zarządcę drogi krajowej barierek i wykonania oznakowania pionowego wzdłuż ul. [...] i ul. [...], co zmniejszyło ilość klientów i bezpośrednio wpłynęło na zmniejszenie dochodów piekarni. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...], Burmistrz Namysłowa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem a, położonej w [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przewidziana w art. 61a K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy dla terenu przewidzianego pod inwestycję brak jest planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie dla działki nr a w [...] Rada Miejska w Namysłowie uchwałą Nr XXXIII/321/09 z dnia 10 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2010 r. nr 9, poz. 131) zatwierdziła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z prawem, gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. W terminie otwartym do wniesienia zażalenia S. W. złożył pismo, nazwane odwołaniem, w którym wniósł o uchylenie aktu wydanego przez Burmistrza Namysłowa, zarzucając naruszenie art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Wywodził, że niewątpliwie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż posiada interes prawny w realizacji wnioskowanego parkingu. Powyższe pismo zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zakwalifikowane jako zażalenie i po jego rozpatrzeniu Kolegium postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, przy czym pierwsza ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania i na tę przesłankę nie powoływał się organ pierwszej instancji, gdyż w sprawie nie było kwestionowane, że S. W., jako inwestor projektowanego parkingu, posiada interes prawny w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei, druga z przesłanek dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, przez co należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast po myśli ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że jedynie brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a decyzja o warunkach zabudowy, wydana pomimo istnienia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest decyzją rażąco naruszającą prawo. Kolegium skonstatowało, że skoro działka nr a, przewidziana pod realizację wnioskowanego parkingu, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr XXXIII/321/09 z dnia 10 grudnia 2009 r., to brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają wprost z ustaleń planu. Z tego powodu zażalenie nie mogło zostać uwzględnione. Kolegium zauważyło, że kolejnym etapem realizacji zgłoszonej inwestycji będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę lub - w odniesieniu do inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę - dokonanie zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, przy czym organem właściwym w tym zakresie jest Starosta Namysłowski. We wniesionej skardze S. W. stwierdził, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy oraz nienależycie poinformował o trybie postępowania koniecznym do załatwienia sprawy. Zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. oraz przedwczesność postanowienia wydanego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy w rozumieniu art. 77 § 1 K.p.a. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził takich nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z porządku prawnego. Z tego powodu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, analiza treści powyższego przepisu pozwala na wyodrębnienie dwóch przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z całą pewnością rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, nie było oparte o pierwszą z tych przesłanek, dotyczącą sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania składa osoba niebędąca stroną. Druga przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy natomiast "innych uzasadnionych przyczyn". Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że przyczyna odmowy wszczęcia postępowania musi być dla organu oczywista w momencie złożenia wniosku. W kwestii wskazywanych przez organy przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że z normy art. 4 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej niż inwestycja celu publicznego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl bowiem tego przepisu, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 pkt 2). Powołany przepis wskazuje na dwie instytucje stanowiące podstawę zagospodarowania przestrzennego, jakimi są miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy, przy czym ustawodawca jednoznacznie rozdzielił ich zastosowanie i podkreślił, że nie występuje pomiędzy nimi równorzędność. Pierwszeństwo i podstawowe znaczenie posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący uchwałą organu rady gminy o randze aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zastępuje plan i jej istotą jest zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, wobec czego wydawana jest tylko wówczas, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez radę gminy uchwalony, wówczas to w tym planie następuje określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, na skutek czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się niedopuszczalne, a ewentualna decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą, o której mowa w ar 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zauważenia wymaga, że skarżący jednoznacznie sprecyzował zakres żądania, domagając się wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu swej działki na parking. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy obu instancji za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uznały istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r. Nr XXXIII/321/09, obejmującego działkę nr a w [...]. W toku postępowania nie było przy tym kwestionowane, że dla działki, na której położona jest inwestycja, jakiej dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle powiedzianego dotychczas, w okolicznościach faktycznych sprawy przeszkoda do rozpatrywania złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy już w chwili złożenia tego wniosku jest widoczna w sposób oczywisty i bezsporny. Dlatego, zdaniem Sądu, należy uznać, że okoliczność, iż na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a., uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odpowiada przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Poza tym organ odwoławczy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w zaskarżonym postanowieniu szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przedwczesne podjęcie rozstrzygnięcia, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.