II SA/Op 306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r., [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką), w imieniu której działał likwidator, wystąpiła do Marszałka Województwa Opolskiego o odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska za drugie półrocze 2010 r. w kwocie 313.384,19 zł. We wniosku wyjaśniono, że wskazana kwota jest należnością przewyższającą kwotę opłaty, o której mowa w art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jaką Spółka poniosłaby gdyby posiadała zatwierdzoną instrukcję eksploatacji zarządzanego przez nią składowiska odpadów należącego do Gminy Strzelce Opolskie, zlokalizowanego w miejscowości [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że w ustawowym terminie, ustalonym w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), zwanej dalej ustawą zmieniającą, zarządca składowiska nie wykonał obowiązku dostosowania posiadanej instrukcji eksploatacji składowiska do wymogów znowelizowanej ustawy o odpadach, tj. poszerzenia jej o plan awaryjny. W związku z tym ciąży na nim powinność wniesienia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał również, że ważną i zgodną z przepisami instrukcję, uzupełnioną o plan awaryjny, Spółka posiada od dnia 27 sierpnia 2010 r. Odnośnie okoliczności uzasadniających odroczenie terminu płatności wyjaśnił, że konieczność poniesienia opłaty podwyższonej nie jest spowodowana powstaniem rażących uchybień po stronie zarządcy składowiska lub uchybień powodujących szkody w środowisku, gdyż zarządca dopuścił się jedynie uchybienia formalnego. W możliwie najkrótszym terminie podjął też czynności w celu wydania przez właściwy organ decyzji zatwierdzającej na nowo instrukcję. Jednocześnie, w ostatnim okresie poniósł zwiększone nakłady finansowe na infrastrukturę zarządzanego przez siebie składowiska. W szczególności utworzył stanowisko do rozbiórki odpadów wielkogabarytowych i wraz z Gminą Strzelce Opolskie podjął działanie zmierzające do usprawnienia gospodarki odpadami komunalnymi - w ramach działania 4.1.Infrastruktura wodno-ściekowa i gospodarka odpadami Regionalnego Programu Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, projekt pn. "Budowa zakładu unieszkodliwiania i segregacji odpadów w Gminie Strzelce Opolskie- etap I". Z tych względów obecnie nie jest w stanie uiścić, w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r., zwiększonej opłaty środowiskowej, a droczenie terminu płatności kwoty zwiększenia opłaty na dzień po 30 czerwca 2011 r. umożliwiłoby Spółce wywiązanie się z nałożonych nań zobowiązań. Decyzją z dnia 2 marca 2011 r., nr [...] Wicemarszałek Województwa, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, odmówił odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów na składowisku w [...] w II półroczu 2010 r. w wysokości 313.384,19 zł. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie dostosowała w terminie, tj. do dnia 12 czerwca 2010 r., posiadanej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów do wymogów znowelizowanej ustawy o odpadach stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, a kroki zmierzające do uzupełnienia posiadanej instrukcji o wymagany plan awaryjny podjęła dopiero po otrzymaniu pisma organu z dnia 5 lipca 2010 r. informującego o konieczności zwrócenia się z nowym wnioskiem. Skutkiem tego zaistniała konieczność naliczenia i wniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska zgodnie z wymogami art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Dostosowana do znowelizowanych przepisów instrukcja obowiązuje od dnia 27 sierpnia 2010 r. i od tego dnia Spółka nie nalicza opłaty podwyższonej. Organ stwierdził, że wskazywane we wniosku dwa przedsięwzięcia, nie należą do działań tego rodzaju, których wykonanie usunie przyczynę ponoszenia podwyższonej opłaty, a to z uwagi na fakt, iż pierwsze z nich zostało wykonane zanim strona utraciła z mocy ustawy poprzednio obowiązującą instrukcję eksploatacji składowiska i złożyła wniosek o odroczenie terminu płatności, natomiast drugie - z uwagi na czasową rozpiętość tego przedsięwzięcia. Strona nie realizowała więc żadnego przedsięwzięcia, nie mogła też wskazać poszczególnych jego etapów, nie posiada również harmonogramu jego realizacji, a jest to warunek konieczny odroczenia terminu płatności opłat podwyższonych zgodnie z art. 317 ust. 1 oraz art. 318 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 listopada 2011 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję z uwagi na niekompletność wniosku, który nie zawierał wymaganego opisu wskazanych przez Spółkę przedsięwzięć. W toku postępowania prowadzonego nadal przez organ pierwszej instancji Spółka w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. wyjaśniła, że w uzgodnieniu z Gminą Strzelce Opolskie zrealizowała przedsięwzięcie dotyczącego składowiska odpadów w [...] - I zadania przedsięwzięcia oraz we współdziałaniu z Gminą Strzelce Opolskie realizowała II zadanie tego przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu unieszkodliwiania i segregacji odpadów komunalnych w Gminie Strzelce Opolskie - I etap". Ponadto Spółka wskazała, że w II półroczu 2010 r. zrealizowała przedsięwzięcie, jakim było uzyskanie na nowo pozwolenia zintegrowanego zgodnego z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w ramach którego dostosowała wyposażenie składowiska odpadów do aktualnych wymogów technicznych przez zapewnienie dodatkowych tzw. pochodni, wystosowując odpowiednie zapytanie ofertowe do potencjalnych wykonawców i dokonując wyboru, a także zleciła w lipcu 2010 r. wykonanie projektu nowej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wraz z planem awaryjnym oraz złożyła wniosek o wydanie odpowiedniej decyzji zatwierdzającej tę instrukcję i w dniu 27 sierpnia 2010 r. uzyskała pozytywną decyzję w tej sprawie. Na wezwanie organu, w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r., Zastępca Burmistrza Strzelec Opolskich wyjaśnił, że Spółka nie uczestniczy w finansowaniu inwestycji pod nazwą "Budowa zakładu unieszkodliwiania i segregacji odpadów w Gminie Strzelce Opolskie - etap I", o wartości 7 408 572,39 zł, gdyż jest ona finansowana ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego, środków budżetowych Gminy Strzelce Opolskie oraz 10-letniej pożyczki zaciągniętej w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, natomiast Spółka będzie "operatorem powstałej infrastruktury". Poinformował też, że realizacja tego zadania nie miała związku ani wpływu na ponoszenie podwyższonej opłaty przez Spółkę z tytułu nieuzyskania w terminie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska. W piśmie z dnia 23 maja 2012 r. Spółka podniosła, że w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej posiadała instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w [...] uwzględniającą sposób postępowania na wypadek wystąpienia zagrożeń i awarii, która identyfikowała zagrożenia oraz nakładała zadania i określała sposób postępowania na wypadek takich sytuacji. Zaznaczyła, że żaden przepis ustawy o odpadach lub ustawy nowelizującej nie definiuje pojęcia "plan awaryjny", ani nie określa jego zakresu i formy, a pkt 7.5.8 wspomnianej instrukcji, zatytułowany "Zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom", jest odpowiednikiem tego planu. W tym też przypadku nie zachodziły warunki określone w art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., ustanawiającym obowiązek dostosowania dotychczasowej instrukcji eksploatacji składowiska do nowych wymagań, co oznacza, że Spółka nie powinna uiszczać podwyższonej opłaty środowiskowej. Do pisma strona dołączyła wyciąg z instrukcji eksploatacji składowiska opracowanej w 2001 r. i decyzję Starosty Strzeleckiego zatwierdzającą tę instrukcję z dnia 10 grudnia 2001 r. oraz stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 17 czerwca 2010 r. Decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...], Marszałek Województwa Opolskiego po raz kolejny odmówił Spółce odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów na składowisku w [...] w II półroczu 2010 r. w wysokości 313.384,19 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zacytował przepisy art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 1, art. 317 ust. 1, 2 i 4, art. 316 oraz art. 318 ust. 1-3 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska i wskazał, że podstawowym uchybieniem Spółki jako zarządcy składowiska, skutkującym koniecznością naliczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, było niedostosowanie w terminie do dnia 12 czerwca 2010 r. posiadanej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w [...] do wymogów "znowelizowanej ustawy o odpadach". Dalej wywiódł, że utworzenie stanowiska do rozbiórki odpadów wielkogabarytowych nastąpiło zanim Spółka utraciła z mocy ustawy poprzednio obowiązującą instrukcję eksploatacji składowiska i zanim złożyła wniosek o odroczenie terminu płatności, a ponadto realizacja tego przedsięwzięcia nie była konieczna dla uzyskania nowej instrukcji. Podkreślił, że w świetle wyjaśnień Burmistrza Strzelec Opolskich również zadanie pod nazwą "Budowa zakładu unieszkodliwiania i segregacji odpadów komunalnych w gminie Strzelce Opolskie - etap I" nie może być uznane za inwestycję "odpowiadającą" odroczeniu terminu płatności podwyższonej w trybie art. 316, art. 317 i art. 318 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do kolejnych przedsięwzięć wskazanych przez Spółkę w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r., organ stwierdził natomiast, że z przedłożonego projektu wykonawczego oraz protokołu końcowego odbioru technicznego jasno wynika, iż wykonanie instalacji do spalania gazu składowiskowego poprzez zamontowanie trzech pochodni miało miejsce dopiero w styczniu 2011 r., czyli już po uzyskaniu nowej instrukcji, a dołączony przez Spółkę harmonogram działań nie dotyczył jednej konkretnej inwestycji i ujęte w nim czynności nie mają nic wspólnego z harmonogramem konkretnego przedsięwzięcia opisanego w trybie art. 318 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Co więcej, nie są też zgodne z definicją przedsięwzięcia sformułowaną w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ zaznaczył też, że strona nie wyjaśniła, jakie konkretnie przedsięwzięcie było tym znoszącym obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej, a podniesiona kwestia aktualizacji planu awaryjnego nie była tematem postępowania. Wskazał, że przepisy dotyczące odroczenia opłaty podwyższonej nie odnoszą się do takich czynności jak aktualizacja planu awaryjnego, ale do konkretnych terminowo realizowanych przedsięwzięć, których wykonanie zapewniłoby usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Dostrzegł również, że składając wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za składowanie odpadów Spółka zgodziła się z istnieniem obowiązku wynikającego z art. 12 ustawy zmieniającej i we wniosku sama przyznała, że była zmuszona sporządzić dokument uzupełniający instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w postaci planu awaryjnego, będącego nową instytucją prawną, nie występującą w przepisach sprzed 11 marca 2010 r. Ponadto, w swych pismach Spółka wielokrotnie zaznaczała, że przekroczyła termin do złożenia wniosku o wydanie nowej instrukcji. Stosownie do dokonanej oceny organ wskazał, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki, mimo że opłata w części nie podlegającej odroczeniu została uiszczona w ustawowym terminie. Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła, że organ pominął znane mu z urzędu fakty odnośnie braku ustawowo określonej formy, w jakiej powinien istnieć plan awaryjny oraz dotyczące posiadania przez stronę planu awaryjnego. Podniosła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego żąda planu awaryjnego w określonej formie - jako odrębnego dokumentu, skoro forma taka nie wynika z żadnego przepisu. Dalej Spółka wskazała, że wprawdzie instytucja planu awaryjnego powstała prawnie wskutek nowelizacji z 2010 r., jednak w poprzedniej posiadanej przez nią instrukcji eksploatacji składowiska wyodrębniona była - w formie kolejnych postanowień - identyfikacja zagrożeń i sposobów postępowania na wypadek ich wystąpienia, a to - w ocenie Spółki - jest planem awaryjnym w rozumieniu ustawy nowelizacyjnej. Ponadto Spółka zarzuciła, że w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2007 r., udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów w [...] stwierdzono, że składowisko posiada instrukcję eksploatacji uwzględniającą sposób postępowania na wypadek wystąpienia zagrożeń i awarii. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 273 ust. 1 pkt 4 , art. 275, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 2, art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 1, art. 317 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 318 ust. 1 - 3 i ust. 6 oraz art. 316 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazało też na art. 53 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), która obowiązywała do dnia 22 stycznia 2013 r. Dalej Kolegium wyjaśniło, że z dniem 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, na mocy której w art. 53 ust. 2 ustawy o odpadach dodany został pkt 15, a w art. 53 ust. 4 - pkt 14. Przytaczając treść tych przepisów Kolegium wskazało na art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej i wyjaśniło, że w dacie rozpoczęcia obowiązywania ustawy nowelizującej strona legitymowała się decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 21 października 2002 r., zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości [...] (dwukrotnie zmienianą przez Wojewodę Opolskiego - decyzjami z dnia 28 września 2005 r. i z dnia 7 sierpnia 2006 r.). Według organu odwoławczego, decyzja ta z przyczyn oczywistych nie zawierała składnika, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 14 ustawy o odpadach, gdyż wymóg ten wprowadzono dopiero od 12 marca 2010 r. Wprawdzie w zatwierdzonej decyzją Starosty instrukcji znalazł się punkt 7.5.8 "Zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom", niemniej nie jest on tożsamy z planem awaryjnym w rozumieniu ustawy o odpadach. Skoro natomiast Spółka nie dostosowała decyzji do art. 53 ust. 4 pkt 14 ustawy o odpadach przed upływem terminu wyznaczonego w art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, to decyzja ta z mocy prawa utraciła ważność i od dnia 13 czerwca 2010 r. do dnia 27 sierpnia 2010, czyli do dnia wydania nowej decyzji, miało miejsce składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Za ten okres Spółka obowiązana była ponieść opłatę podwyższoną. Kolegium dostrzegło, że w analizowanym stanie faktycznym przyczyną ponoszenia podwyższonych opłat był brak decyzji przewidzianej w art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i stwierdziło, że działania wskazywane przez Spółkę w pismach z dnia 23 kwietnia i 23 maja 2012 r. nie miały wpływu na usunięcie tej przyczyny. Zlecenie sporządzenia projektu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz złożenie wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję nie są natomiast przedsięwzięciami w znaczeniu nadanym przez ustawodawcę w art. 317 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej nie można bowiem uznać ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której musiał on ponieść opłatę podwyższoną. Kolegium wywiodło, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) określenie "przedsięwzięcie" oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Na zakończenie Kolegium odnotowało, że wprawdzie w decyzji pierwszej instancji strona została określona jako spółka "w likwidacji", podczas gdy z danych z rejestru przedsiębiorców KRS wynika, że uchwałą z dnia 9 maja 2011 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników postanowiło odstąpić od rozwiązania Spółki, niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie godząc się z powyższą decyzją Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zarzucając naruszenie: - art. 7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, że decyzja z dnia 21 października 2002 r. zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości [...] (kilkakrotnie zmieniana), nie zawierała planu awaryjnego, co spowodowało uznanie przez organ, że na mocy art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej decyzja zatwierdzająca instrukcję składowiska odpadów wygasła z mocy samego prawa i opłata podwyższona została słusznie naliczona; - art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed zamknięciem postępowania administracyjnego; - art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. na skutek braku doręczenia decyzji wydanej dnia 15 marca 2013 r. przez ponad 3 lata, co skutkowało stanem niepewności w kwestii istnienia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej oraz ciągłym naliczaniem odsetek od należności głównej oraz dwukrotne wydłużanie postępowania przez organ do 8 miesięcy, na skutek własnej zwłoki. Na tej podstawie Spółka domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ lub Sąd oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca zakwestionowała wystąpienie podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej i podniosła, że organy w toku postępowania nie zbadały czy istnieje przedmiot postępowania. Spółka wyjaśniła, że z dniem 29 lipca 2010 r. została podjęta uchwała o rozwiązaniu i otwarciu likwidacji Spółki, a okres ten, jak również czas poprzedzający, był trudny dla Spółki z uwagi na podejmowanie decyzji kluczowej dla dalszej jej egzystencji i zmianę osób prowadzących sprawy Spółki. Miało to także wpływ na to, że decyzja o naliczeniu opłaty podwyższonej została podjęta w pośpiechu i z obawy przed dalszymi negatywnymi konsekwencjami z tym związanymi. Bezpodstawnie jednak uznano, że decyzja z dnia 21 października 2002 r. straciła ważność na mocy prawa z dniem 12 czerwca 2010 r. i automatycznie zlecono opracowanie nowej instrukcji, podczas gdy decyzja ta zawierała plan awaryjny. W ocenie skarżącej, organy powinny zbadać i ocenić czy rzeczywiście istniała podstawa do naliczenia opłaty podwyższonej i czy decyzja zatwierdzająca instrukcję faktycznie utraciła ważność, a tego organy zaniechały. Uzasadniając kolejne zarzuty skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji nie została wysłuchana i tym samym nie miała możliwości wypowiedzenia się co zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaznaczyła, że organ odwoławczy nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto zarzuciła, że czas prowadzenia postępowania został w sposób rażący naruszony, a zaskarżona decyzja została doręczona dopiero po upływie ponad trzech lat od jej wydania, co z kolei naraża stronę na negatywne skutki finansowe. W dniu 17 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo wskazało, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. mógłby odnieść skutek, gdyby uchybienie to uniemożliwiało stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zaznaczyło też Kolegium, że strona była informowana o prowadzonym postępowaniu uzupełniającym, a wszystkie zebrane dokumenty były jej znane. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że nie składa odrębnej skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i w zakresie zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja orzekająca o odmowie odroczenia skarżącej Spółce terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów na składowisku. Jako materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego ustalenia w prowadzonym postępowaniu obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej podkreślić od razu należy, że na gruncie wskazanej ustawy ustalenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz odroczenie terminu płatności tej opłaty to dwie różne sprawy, których rozstrzygnięcie zależy od spełnienia całkowicie odmiennych przesłanek. Obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, w tym - zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy - także za składowanie odpadów w przypadku korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, został ustalony w art. 276 ust. 1 ustawy. Z kolei, obowiązek ponoszenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów określa przepis art. 293 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (w jego aktualnym brzmieniu i obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W myśl art. 293 ust. 7 ustawy opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Dostrzec przy tym trzeba, że na zasadzie art. 284 ust. 1 ustawy podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Z przepisu tego wynika więc, że obowiązek ponoszenia wskazanej opłaty powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Wprawdzie decyzja taka w określonych przypadkach może zostać wydana, niemniej jednak przyjąć należy, że ma ona charakter deklaratoryjny. Zasadą też jest ustalenie przez zobowiązany podmiot wysokości należnej opłaty we własnym zakresie oraz jej uiszczenie. Dotyczy to przy tym wszystkich opłat za korzystanie ze środowiska, a więc także opłaty podwyższonej. W konsekwencji, zarówno opłata podstawowa, jak i podwyższona, powinny być wniesione przez podmiot zobowiązany w wysokości i w terminie wynikającym z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska bez uprzedniego wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Przepis art. 285 ust. 1 ustawy przewiduje przy tym, że opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, natomiast art. 285 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w rozpatrywanym okresie stanowił, że podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Nie ulega wątpliwości, iż opłatę podwyższoną należy uiszczać w tym samym terminie, jaki przewidziano do wniesienia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, jeżeli zachodzą przesłanki, od których zależy powstanie obowiązku zapłaty tej należności. Przesłanka odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym opłaty podwyższonej, sformułowana została w art. 317 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 317 ust. 3 i ust. 4 ustawy odroczenie takie może objąć opłaty najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję, a termin płatności może być odroczony wyłącznie na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 i 1a. Jak stanowi natomiast art. 318 ust. 1 ustawy, wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Powinien on także spełniać wymogi formalne, jakie zostały określone w art. 318 ust. 5 ustawy. Przepis art. 318 ust. 6 ustawy przewiduje z kolei, jako skutek niespełnienia określonych ustawą warunków odroczenia, odmowę odroczenia terminu płatności opłaty w drodze decyzji właściwego organu. Zauważyć przy tym trzeba, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty, o którym mowa w art. 318 ust. 1 ustawy, należy uznać za warunek materialnoprawny odroczenia płatności, którego niezachowanie skutkuje odmową odroczenia terminu płatności na podstawie art. 318 ust. 6 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r., II SA/Po 952/08, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie o odroczenie skarżącej terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu składowania w II półroczu 2010 r. odpadów na składowisku w [...], należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał prawidłowych ustaleń i wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Uwzględniając zapisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy odpadach oraz niektórych innych ustaw, zwanej nadal ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r., zgodzić się należy z ustaleniami organu, że stosownie do art. 12 ust. 1 tej ustawy skarżąca Spółka nie uzyskała w wymaganym terminie, tj. do dnia 12 czerwca 2012 r., nowej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości [...]. Stosownie do zmian, jakie wprowadzone zostały tą ustawą do art. 53 ust. 2 i ust. 4 ustawy o odpadach z 2001 r., nie uzyskała bowiem do dnia 12 czerwca 2012 r. nowej decyzji, która określałaby plan awaryjny. Wbrew twierdzeniu Spółki, zapisów określających taki plan nie zawierała wcześniejsza decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 21 października 2002 r. zatwierdzająca poprzednią instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w [...] (dwukrotnie zmieniana) i w konsekwencji, na mocy art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej, niewątpliwie utraciła swą ważność z dniem 12 czerwca 2010 r. Zauważyć trzeba, że w jej treści brak jest jakichkolwiek zapisów określających wprost plan awaryjny, analogicznych jak w decyzji z dnia 27 sierpnia 2010 r. Brak jest również podstaw do przypisania w tym zakresie, tak jak chce tego strona skarżąca, jakiegokolwiek znaczenia stwierdzeniu z pozwolenia zintegrowanego, że składowisko posiada instrukcję uwzględniającą sposób postępowania na wypadek awarii. Niewątpliwie bowiem dla pozwolenia zintegrowanego, które jest odrębnym aktem, ustawodawca ustalił inne wymagania, natomiast ustawa nowelizująca wprowadziła wymóg określenia planu awaryjnego bezpośrednio w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Należy ponadto dostrzec, że w nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z dnia 27 sierpnia 2010 r., wydanej na wniosek samej skarżącej, wyraźnie stwierdzono, że wniosek o jej wydanie został złożony w związku z tym, że posiadana przez skarżącą decyzja z dnia 21 października 2002 r. utraciła swą ważność po dniu 12 czerwca 2010 r. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej. Także sama skarżąca występując w niniejszej sprawie o odroczeni terminu płatności podwyższonej opłaty oświadczyła, że była obowiązana do jej ponoszenia za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska odpadów, dostosowanej do znowelizowanych przepisów, którą jak podała uzyskała dopiero dnia 27 sierpnia 2010 r. Zauważyć przyjdzie, że postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska może zostać wszczęte tylko na wniosek strony. Skoro strona skarżąca złożyła taki wniosek z zachowaniem wymaganego terminu wynikającego z art. 318 ust. 1 w zw. z art. 285 ust. 2 ustawy i wskazała w nim na swój obowiązek w zakresie ponoszenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a także wskazała wysokość podwyższonej opłaty, którą sama ustaliła, to stosownie do art. 284 ust. 1 ustawy należało w niniejszej sprawie uznać, że istniał obowiązek ponoszenia wskazanej opłaty, co do której dokonano oceny w zakresie spełnienia przesłanek do odroczenia terminu jej płatności. W prowadzonym postępowaniu brak było natomiast podstaw do ustalania zakresu tego obowiązku, skoro jego przedmiotem nie było ustalenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że aktualne władze skarżącej Spółki kwestionują działania podejmowane przez ich poprzedników w zakresie uznania istnienia obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej i ustalenia jej wysokości, stosownie do art. 284 ust. 1 ustawy. Spółka ponosi bowiem skutki prawne działań podejmowanych w jej imieniu przez uprawnione do tego organy. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności były wystarczające do ustalenia przez organ, że istnieje przedmiot niniejszej sprawy i nie można postawić organom w zakresie tych ustaleń zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. naruszenia wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie przeprowadzono też wystarczające postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalania, czy spełniona została niezbędna przesłanka odroczenia terminu płatności. W tym zakresie zarówno Spółkę, jak i właściciela składowiska odpadów w [...], tj. Gminę Strzelce Opolskie, wezwano do złożenia wyjaśnień, a uzyskane wyjaśnienia i przedłożone dokumenty były wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny na podstawie art. 317 ust. 1 ustawy prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek odroczenia terminu płatności ustalony w powyższym przepisie. Analiza art. 317 ust. 1 ustawy wskazuje, że odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej następuje w przypadku realizacji przedsięwzięcia, które ma usunąć przyczyny ponoszenia tej opłaty. Jak już wcześniej wskazano, przyczyną konieczności poniesienia podwyższonych opłat przez skarżącą Spółkę było składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W odniesieniu do tejże przesłanki Sąd podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, wyrażony również przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej nie można uznać ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której musiał ponieść on opłatę podwyższoną (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r., II OSK 1713/12; wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1642/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 931-932 i powołana tam literatura). W takim przypadku trudno bowiem mówić o podejmowaniu, przez podmiot korzystający ze środowiska, realizacji przedsięwzięcia. Tym samym, także działania polegającego na opracowywaniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, które dokonane jest w związku z ubieganiem się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, wobec braku której musiał ponieść opłatę podwyższoną, nie można uznać za przedsięwzięcie usuwające, w rozumieniu art. 317 ustawy, przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej. Odkodowując zawarte w art. 317 ustawy pojęcie "przedsięwzięcie", którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn podnoszenia podwyższonych opłat, dostrzec trzeba, że nie jest ono zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zgodzić należy się jednak ze stanowiskiem, że pojęcie to systemowo jest zbliżone do tego, które wprowadzał art. 110c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, z późn. zm.). Dlatego można wykorzystać pogląd wypracowany w zakresie tego przepisu, według którego bezwzględnym warunkiem uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu płatności kary w myśl art. 110c ust. 1 ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jest stwierdzenie - w postępowaniu dowodowym - że realizowana (bądź zrealizowana) inwestycja (wykonana i oddana do użytku) rzeczywiście zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary. Zauważyć też przyjdzie, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa pojęcie przedsięwzięcia jest definiowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Definicja ta ma charakter szczególny. Ustawodawca zastrzega bowiem, że ma ona zastosowanie jedynie w postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. W literaturze przyjmuje się natomiast, że ma ona na tyle ogólny charakter, że może być wykorzystywana również w postępowaniu o odroczenie płatności opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych. Zarówno z postanowień przywołanego przepisu, jak i z zasad języka polskiego wynika natomiast, że pojęcie przedsięwzięcia ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, w którym mieszczą się wszystkie starania podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat podwyższonych albo tych, którym wymierzono kary pieniężne, wpływające na usunięcie przyczyn ich ponoszenia. Należy jednak podkreślić, że podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że z ustaleń dokonanych przez organy w niniejszej sprawie nie wynika, aby skarżąca spełniła przesłankę odroczenia terminu płatności z art. 317 ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez Spółkę na skutek ustawy zmieniającej przepisy ustawy o odpadach z 2001 r., nowej decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, było zależne od zrealizowania jakiegoś przedsięwzięcia. W szczególności takich przedsięwzięć nie stanowiły wskazane przez Spółkę inwestycje, skoro ich realizacja nie miała jakiegokolwiek związku z uzyskaniem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Uzyskanie nowej decyzji zależne było jedynie od złożenia w tym przedmiocie wniosku spełniającego warunek z art. 53 ust. 2 pkt 15 ustawy, w postaci określenia planu awaryjnego, a warunku jej uzyskania nie stanowiła konieczność zrealizowania określonego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, należy natomiast przyjąć, że w sytuacji, gdy przyczyną ponoszenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska jest jedynie brak określonej decyzji, odroczenie terminu płatności takiej opłaty na podstawie art. 317 ustawy byłoby możliwe tylko wówczas, gdy określonej decyzji strona nie może uzyskać bez zrealizowania najpierw określonego przedsięwzięcia. Skoro jednak przyczyną konieczności poniesienia przez skarżącą Spółkę podwyższonych opłat było składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a realizacja wskazanych przez nią przedsięwzięć nie pozostawała w związku z przyczyną ponoszenia podwyższonej opłaty, jak również ich wykonanie nie zapewniało usunięcia tej przyczyny to niewątpliwie, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie uzasadniona była odmowa odroczenia terminu płatności. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w świetle art. 134 § 1 K.p.a., Sąd nie był uprawniony do dokonywania oceny w zakresie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, który wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy i może stanowić odrębny przedmiot zaskarżenia. Dlatego tylko na marginesie stwierdzić należy, że w standardach procedury administracyjnej nie mieści się doręczenie stronie decyzji po upływie ponad trzech lat od daty podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ta okoliczność nie mogła mieć jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Natomiast odnośnie podniesionego w skardze naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zwrócić należy uwagę, że zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna w szczególności wykazać, że niewydanie i niedoręczenie jej przed wydaniem decyzji zawiadomienia, o którym mowa w ww. przepisie, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie konkretnych wniosków dowodowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że istotnie organ drugiej instancji nie przesłał Spółce, jako stronie postępowania, zawiadomienia o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a., jednak poza dowodami, o których nadesłanie wzywał skarżącą, tj. instrukcji eksploatacji składowiska odpadów z 2001 r. i decyzji wydanych przed dniem 27 sierpnia 2010 r., nie gromadził innej dodatkowej dokumentacji. Natomiast Spółka nie wykazała jakich konkretnie czynności dokonałaby, gdyby otrzymała omawiane zawiadomienie, zaś w kwestii prawa wypowiedzenia się strony zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie Spółka nie przedstawiła dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy. Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.