II SA/Op 306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Opolu z dnia 16 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej nr 1 dla Miasta Opola z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr [...]. M. Z. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Opolu z dnia 16 maja 2018 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej K.p.a.) oraz art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1459, z późn. zm.), w związku z "Wykazem chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do czynnej służby wojskowej oraz do pełnienia takiej służby poza granicami państwa", stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2018 r. poz. 258). Zaskarżonym orzeczeniem utrzymano w mocy orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej nr 1 dla Miasta Opola, uznające skarżącego za zdolnego do czynnej służby wojskowej, przyznając kategorię zdolności "A". Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Opolu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Powiatowa Komisja Lekarska nr 1 dla Miasta Opola, opierając się o art. 26 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 30a ust. 1-3 przywołanej wyżej ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, po przeprowadzeniu badań lekarskich orzekła o uznaniu skarżącego za zdolnego do czynnej służby wojskowej i zaliczyła do kategorii "A", co oznacza zdolność do odbywania lub pełnienia określonego rodzaju czynnej służby wojskowej, a także zdolność do odbywania służby w obronie cywilnej oraz służby zastępczej. Organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu badania stanu zdrowia skarżącego, dokonanego w toku kwalifikacji wojskowej, wyników badań specjalistycznych, sporządzonych przez NZOZ A w [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. i Prywatny Gabinet [...] - lek. med. T. L. w [...] z dnia 26 lutego 2018 r., informacji medycznej zawartej w zaświadczeniach lekarskich, Komisja stwierdziła stan zdrowia określony w § 53 pkt 1 - wole nieznacznych rozmiarów oraz w § 13 ust. 1 - krótkowzroczność "Wykazu chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do czynnej służby wojskowej oraz do pełnienia takiej służby poza granicami państwa". Komisja nadmieniła, że stawający do kwalifikacji wojskowej nie zgłosił zmian chorobowych ani dokumentacji medycznej. Wyjaśniła, że stwierdzony stan zdrowia wpływa na orzeczoną kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej. Podano jednocześnie, że w skład Powiatowej Komisji Lekarskiej nr 1 dla Miasta Opola wchodzą: przewodniczący - lek. med. B. W., sekretarz – N. B., pracownik średniego personelu medycznego – M. P. Na orzeczeniu organu pierwszej instancji umieszczono podpisy: przewodniczącej Komisji - lek. med. B. W. oraz sekretarz N. B. W odwołaniu od ww. orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej skarżący zarzucił, że Komisja nie uwzględniła faktu ułomności jego stanu zdrowia opisanego w przedstawionych zaświadczeniach lekarskich, tj.: [...]. Według skarżącego, powyższe ułomności zaliczone są do kategorii "D", stosownie do załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 stycznia 2018 r. - rozdział XIII Gruczoły wydzielania wewnętrznego § 53 pkt 4 - zmiany czynności tarczycy z wolem lub bez wola. Skarżący dodał, że § 53 pkt 4 "Wykazu" obejmuje wszystkie postacie nadczynności tarczycy w okresie remisji (poza chorobą Gravesa-Basedowa) oraz niedoczynności wyrównywane leczeniem substytucyjnym. Nadto podniosł, że nie oceniono jego stanu zdrowia w rozumieniu Rozdziału XIV "Wykazu" § 60 pkt 2 - inne choroby przemiany materii nieznacznie upośledzające sprawność ustroju. W związku z powyższym wniósł o ponowne rozpatrzenie przedstawionych zaświadczeń lekarskich i wydanie nowego orzeczenia. Wojewódzka Komisja Lekarska w Opolu, opisanym na wstępie orzeczeniem z dnia 16 maja 2016 r., utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg postępowania przed Powiatową Komisją Lekarską oraz nadmieniono, że zapoznano się z treścią wniesionego odwołania. Podano też, że skarżący do odwołania dołączył zaświadczenia lekarskie z dnia 19 kwietnia 2018 r. z NZOZ A Poradnia [...] w [...], z którego wynika, że jest leczony z powodu [...] oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 26 października 2017 r. z NZOZ Przychodnia [...] C, z rozpoznaniem [...], w głównej mierze z przyczyn [...]. Zaznaczono także, że na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji skarżący dostarczył USG tarczycy, które wykazało jednorodną normo-echogeniczną bez zmian ogniskowych oraz liczne wyniki badania TSH i FT-4 w granicach normy. Stwierdzono, że badanie fizykalne nie wykazało odchyleń od normy. Wojewódzka Komisja Lekarska stwierdziła schorzenie określone w § 53 pkt 1 - wole nieznacznych rozmiarów oraz w § 13 pkt 1 - ostrość wzroku jednego oka lub obu oczu mniejsza niż 0,8 nie mniejsza niż 0,5, bez korekcji szkłami "Wykazu chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do czynnej służby wojskowej oraz do pełnienia takiej służby poza granicami kraju". W tym stanie rzeczy, Komisja przyjęła, że stwierdzone schorzenia nie mają wpływu na zdolność do służby wojskowej i dlatego nie znalazła podstaw do zmiany kategorii zdolności. Pod orzeczeniem Komisji zamieszczono następujące podpisy: przewodniczącego - lek. med. J. R., członka - lek. med. W. M. oraz sekretarza T. R. We wniesionej skardze M. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego problemów zdrowotnych, podnosząc, że powinien otrzymać kategorię zdolności "D". Przedstawił argumentację tożsamą z wywodami odwołania. Zarzucił, że przedłożona dokumentacja medyczna nie została właściwie zinterpretowana przez Komisje obu instancji, co skutkowało złą kwalifikacją przy ocenie jego stanu zdrowia, a w konsekwencji zostały naruszone jego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności, z uwagi na zarzuty skargi, powiedzieć przyjdzie, że w ramach tak pojętej kontroli sądowej m.in. aktów organów administracji wojskowej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z punktu widzenia medycznej oceny warunków zdrowotnych badanego. Sąd nie może też zmienić we własnym zakresie takiej oceny i zakwalifikować skarżącego do innej kategorii zdolności do służby wojskowej, niż uczyniła to Komisja w oparciu o przeprowadzone badania lekarskie. O ile organ administracji nie naruszy zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a. oraz innych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności traktujących o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, to brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola orzeczeń wojskowych komisji lekarskich o uznaniu poborowego za zdolnego do służby wojskowej, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się więc do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie jego stanu zdrowia, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności była zgodna z przepisami w sprawie zasad określenia zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przewidują dwa odrębne tryby orzekania o zdolności do służby wojskowej. Zasadą jest, iż określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej należy do kompetencji powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich (art. 26 ust. 1 powołanej ustawy). Natomiast wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: 1) poborowych, w okresie kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, 2) żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową oraz 3) żołnierzy rezerwy (art. 29 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy). Wskazać przy tym należy, iż do wojskowej komisji lekarskiej kieruje - z urzędu lub na wniosek - wojskowy komendant uzupełnień, a w odniesieniu do żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową - dowódca jednostki wojskowej (art. 29 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wojskowe komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami). Jednocześnie podkreśla się, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do ww. orzeczeń w zakresie nienormowanym przepisami szczególnymi (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 2114/97, publ. LEX nr 47973). Z kolei, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 851/14 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na stan przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Opolu z dnia 16 maja 2018 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2018 r. poz. 258, dalej rozporządzenie), które w Rozdziale 4 regulowało, m.in. tryb orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz materię rozpatrywania środków zaskarżenia od orzeczeń i decyzji wojskowych komisji lekarskich. Przepis § 14 stanowi, że orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej, o zdolności do odbywania czynnej służby wojskowej poza granicami państwa, o zdolności do odbywania czynnej służby wojskowej w poszczególnych rodzajach wojsk i służb oraz na poszczególnych stanowiskach służbowych i funkcjach wojskowych, a także o związku choroby lub ułomności z czynną służbą wojskową wojskowe komisje lekarskie wydają na podstawie badania lekarskiego i wyników badań specjalistycznych, a w razie potrzeby - także obserwacji szpitalnej, badania psychologicznego wykonywanego przez wojskowe pracownie psychologiczne, dokumentacji medycznej oraz informacji i dokumentów, o których mowa w § 6. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej powinno zawierać w szczególności: rozpoznanie; ustalenie kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej; w razie stwierdzenia chorób i ułomności - określenie ich związku lub braku związku z czynną służbą wojskową (§ 17). Natomiast stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia wojskowa komisja lekarska orzeka w składzie trzech lekarzy. Przewodniczącego składu orzekającego wyznacza przewodniczący wojskowej komisji lekarskiej (ust. 2). Wojskowa komisja lekarska orzeka większością głosów składu orzekającego. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego oraz opatruje się je pieczęcią urzędową wojskowej komisji lekarskiej (ust. 6 § 18). Od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wydanego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (§ 22 ust.1 rozporządzenia). Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia rozpatruje odwołanie w składzie trzech lekarzy. Wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia orzeka w sprawie odwołania większością głosów składu orzekającego (ust. 3 cyt. przepisu). Dostrzec przyjdzie, że zaskarżona decyzja wprawdzie została podpisana przez trzech członków Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, jednakże jedynie przy podpisie dwóch osób zamieszczono pieczęć lekarską: lek. med. J. R. oraz lek. med. W. M. Adnotacji takiej nie zamieszczono przy podpisie sekretarza Komisji –T. R., a na podstawie przedstawionych sądowi akt nie można ustalić, czy funkcję tę pełnił lekarz. W załączniku nr 2 do zarządzenia nr 7/18 Wojewody Opolskiego z dnia 9 stycznia 2018 r. podano skład wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, wskazując, że T. R. pełni funkcję kierownika oddziału WSOiC OUW. Stąd nie można stwierdzić, czy wojskowa komisja lekarska orzekała we właściwym składzie - trzech lekarzy. Równocześnie zauważyć przyjdzie, że orzeczenie organu pierwszej instancji - Powiatowej Komisji Lekarskiej nr 1 dla Miasta Opola nie zostało opatrzone podpisami trzech lekarzy (ww. orzeczenie podpisane zostało jedynie przez Przewodniczącą - lek. med. B. W. oraz sekretarz N. B.). Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska osoby, oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.). Decyzje wydawane przez organy kolegialne muszą posiadać wszystkie elementy wymagane przez art. 107 K.p.a. Konieczność podpisu pod decyzją wszystkich członków organu kolegialnego mogą wprowadzać przepisy szczególne. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej, sprawie. Podkreślić przyjdzie, jak wyżej przedstawiono, że z przepisu § 18 ust. 6 rozporządzenia wynika, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego oraz opatruje się je pieczęcią urzędową wojskowej komisji lekarskiej. Właściwy podpis jest składnikiem decyzji administracyjnej, który decyduje o jej istnieniu bądź nieistnieniu. Nie można bowiem mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, dopóki nie zostanie ona podpisana przez osobę uprawnioną. Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich zgodnie z § 18 ust. 1 i ust. 6 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia podpisywane są przez wszystkich członków komisji, decyzje uchybiające tym warunkom są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wobec stwierdzonych uchybień co do podpisu, należało na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Powiatowej Komisji nr 1 dla Miasta Opola, orzekając jak w sentencji wyroku.