II SA/Op 320/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaświadczenia potwierdzającego zameldowanie oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. M. na postanowienie Wójta Gminy Kamiennik z dnia [...], nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego zameldowanie jej ojca, J. N. w G., gmina [...], w latach 1947 – 1957. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 27 marca 2008 r., H. M. zwróciła się do Wójta Gminy Kamiennik o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy zameldowania jej ojca J. N., w G. od 1947 roku do lat sześćdziesiątych oraz o podanie numeru dowodu osobistego jej ojca, o ile dane takie znajdują się na drukach meldunkowych, będących w posiadaniu organu. Jako powód ubiegania się o zaświadczenie podała konieczność wykazania obywatelstwa polskiego swojego ojca J. N., w związku z ubieganiem się o "prawo do rekompensaty za utracone mienie – Dz. U. Nr 169, z 2005 r., poz. 1418". Organ I instancji, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r., odmówił wydania zaświadczenia o zameldowaniu J. N. w G. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że iż w książkach meldunkowych i rejestrach brak jest informacji potwierdzających zameldowanie ww osoby w miejscowości G. Nie godząc się z postanowieniem Wójta Gminy Kamiennik, H. M. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2009 r., Nr [...], Kolegium przekazało zażalenie, do załatwienia według właściwości Wojewodzie Opolskiemu. Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy Kamiennik, postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zameldowanie J. N. w G. w latach 1947 – 1957. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że w Urzędzie Gminy Kamiennik znajdują się trzy książki meldunkowe mieszkańców wsi G.: jedna opisana jako "Domowa (gromadzka) książka meldunkowa", druga – nieposiadająca przedniej okładki i pierwszych czterech stron oraz trzecia – również nieposiadająca przedniej okładki i pierwszych dziesięciu stron. Żadna z odnalezionych przez organ ksiąg nie posiadała informacji, kiedy została założona, ani też, kiedy zaprzestano dokonywania w niej wpisów. Organ podał, iż w żadnej z tych ksiąg nie odnaleziono zapisu potwierdzającego zameldowanie J. N. we wsi G. Jednocześnie Wójt Gminy Kamiennik stwierdził, że brak jest jakiegokolwiek rejestru, z którego wynikałoby ile ksiąg meldunkowych zostało założonych dla wsi G., przyznając, na podstawie innych danych meldunkowych prowadzonych od roku 1977 r., że zachowane książki nie są kompletne – nie obejmują wszystkich mieszkańców wsi. Organ I instancji dodał, że książki meldunkowe były przechowywane wraz i innymi archiwaliami w piwnicy Urzędu Gminy, która została zalana, w wyniku czego zniszczeniu uległa część przechowywanych tam dokumentów, między innymi część książek meldunkowych, przy czym brak jest rejestru stwierdzającego jakie dokumenty uległy zniszczeniu. W tym stanie rzeczy, organ uznał, że w rejestrach i ewidencjach będących w posiadaniu Urzędu Gminy Kamiennik, brak jest jakiejkolwiek informacji pozwalających potwierdzić zameldowanie J. N. we wsi G. w latach 1947 do 1957. Zatem, przywołując treść przepisu art. 219 K.p.a., Wójt Gminy Kamiennik odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, stwierdzając, że organ znajduje się w sytuacji, gdy nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie w ogóle zaświadczenia, jak też wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Dodatkowo organ nadmienił, że niemożność wydania zaświadczenia nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że J. N. nie zamieszkiwał bądź nie był zameldowany we wsi G. H. M. nie zgodziła się z przedstawionym wyżej rozstrzygnięciem i wniosła do Wojewody Opolskiego zażalenie, w którym zarzuciła Wójtowi Gminy Kamiennik, że nie wydał zaświadczenia zgodnie z jej wnioskiem sformułowanym w piśmie z 1 grudnia 2008 r. o treści "... w odpowiedzi na wniosek dotyczący zameldowania J. N. ur. [...] w N., w G. w latach 1947 -1953 i 1956 – 1957 informuję, że nie mogę potwierdzić tej informacji, ponieważ dokumenty z tego okresu dotyczące ewidencji ludności uległy zniszczeniu w powodzi z 1997 r...." Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W postanowieniu organu odwoławczego zawarto pogląd, że przy dokonanych ustaleniach faktycznych i przedstawionym stanie prawnym rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. Zaznaczono bowiem, że zaskarżone postanowienie oparto o przepis art. 217 § 1 K.p.a., zaś zgodnie z regulacją zawartą we wskazanym przepisie organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wojewoda Opolski zwrócił uwagę, że w żadnej z ksiąg meldunkowych znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy Kamiennik nie ma zapisu potwierdzającego zameldowanie J. N. w miejscowości G., wskazując jednocześnie, że odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, w uzasadnieniu którego organ zobowiązany jest do podania przyczyny niewydania zaświadczenia o żądanej treści. Wojewoda argumentował, że w postanowieniu organu I instancji wszystkie kryteria wymagane przepisem art. 219 K.p.a. zostały spełnione i dlatego organ ten nie naruszył prawa odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Wojewoda podkreślił że wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony obowiązuje organ dopiero wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych danych, co wynika z art. 218 § 1 K.p.a. oraz wyjaśnił skarżącej, że wydanie postanowienia o odmowie potwierdzenia faktu zameldowania osoby w danej miejscowości nie może być utożsamiane że stwierdzeniem, że dana osoba nie istniała. W skardze do Sądu, wywiedzionej przez pełnomocnika skarżącej H. M., jej brata Z. B., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że działania Wójta Gminy Kamiennik rażąco naruszają przepis art. 133 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. a także art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreślała, że jej wniosek sprecyzowany w piśmie z 1 grudnia 2008 r. o wydanie zaświadczenia nie został właściwie zrozumiany i rozpatrzony przez organy. Skarżąca w skardze wielokrotnie podnosiła, że domagała się wydania zaświadczenia od organu o niemożliwości potwierdzenia okoliczności zameldowania za okres, za który nie posiada dokumentów, tak jak "w stosownych pismach zrobiły Urzędy w K. i O.". H. M. zarzuciła, że Wójt może opisać tylko fakty, to znaczy stwierdzić brak dokumentów , a więc wydać zaświadczenie, że Gmina nie ma dokumentów, natomiast nie może wydawać żadnego postanowienia odmownego. Skarżąca zarzuciła także, że Wojewoda nie rozpatrzył zażalenia, a powielił tylko "bezzasadne postanowienie Wójta". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując argumenty wskazane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy także podkreślić, że stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Badając legalność skarżonego postanowienia w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd nie stwierdził, aby skarga H. M. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż skarżony akt wydany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda Opolski zaskarżonym postanowieniem z [...] utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy Kamiennik o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zameldowanie J. N. we wsi G. w okresie od 1947 do 1957 roku. Przedmiotem skargi jest zatem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, unormowane w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: K.p.a. Zaświadczenie, o które wystąpiła skarżąca pismem z dnia 27 marca 2008 r. to dokument potwierdzający nie tylko określone fakty, ale i stan prawny. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w następujący sposób: 1. poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca, 2. poprzez odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania lub niestwierdzenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w jego uzyskaniu, 3. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści np. z uwagi na niepotwierdzenie się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda ubiegający się. Dwie ostatnie czynności organu, kończące postępowanie w sposób negatywny, przybierają formę postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10 s. 58 i n.). W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu zaistniała sytuacja opisana w pkt 3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń jest szczególnym rodzajem postępowania, do którego w ograniczonym zakresie mają zastosowanie pozostałe regulacje K.p.a. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. W piśmiennictwie wskazuje się, iż "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Mon. Praw. 1996, nr 7, s. 241). Pogląd ten w pełni podziela Sąd w rozpoznawanej sprawie. W świetle art. 217 K.p.a. celem zaświadczenia jest bowiem tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny. Z kolei dyspozycja art. 218 § 1 K.p.a. nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ, jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. Ponadto dodać przyjdzie, że zaświadczenie w żadnym przypadku nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub innym indywidualnym akcie administracyjnym. Powtórzyć zatem przyjdzie, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie rozstrzyga o żadnych prawach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie postąpił dokonując odmowy wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy w posiadanych księgach meldunkowych nie ma zapisu potwierdzającego zameldowanie J. N. we wsi G. Podkreślić wypada, że organ odmawia wydania zaświadczenia, gdy jest niewłaściwy i gdy nie dysponuje danymi, a strona domaga się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny. Zauważyć warto, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokładnie opisał, jakie dokumenty, ewidencje i rejestry są w jego posiadaniu, a mogące, ewentualnie stanowić podstawę udzielenia żądanego zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Natomiast, organ, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie mógł wydać zaświadczenia o zniszczeniu dokumentów, potwierdzających zameldowanie konkretnej osoby we wskazanym okresie, skoro na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji nie można było stwierdzić, jakie konkretnie meldunkowe dokumenty archiwalne uległy zniszczeniu.. Godzi się zauważyć, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (porównaj: wyrok NSA z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98 niepubl.). Podobnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 § 1 i art. 144 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści nastąpiła w formie postanowienia zaskarżonego do Wojewody Opolskiego. Organ odwoławczy orzekł w ramach posiadanego upoważnienia właśnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i rozstrzygnięcie to jest w pełni prawidłowe, ponieważ stosownie do art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych, w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z powyższym, do zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści należało zastosować przepisy jak do odwołania. To skutkowało natomiast podjęciem przez organ odwoławczy jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 K.p.a. Na uwagę zasługuje jedynie jeden z zarzutów skargi, iż organ I instancji postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści wydał z naruszeniem art. 217 § 3 K.p.a., który przewiduje, iż zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Określony przez ustawodawcę termin ma jednak jedynie charakter instrukcyjny, nie jest obwarowany żadną sankcją, co oznacza, iż jego uchybienie nie pociąga dla organu negatywnych konsekwencji w przedmiocie ważności podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego wydanie skarżonego postanowienia z naruszeniem terminu określonego w art. 217 § 3 K.p.a. nie może stanowić o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tego postępowania, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Dodać przyjdzie, że zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie istnienia określonego stanu faktycznego, a jeżeli taki stan ulegnie zmianie to skarżąca będzie mogła ponownie zwrócić się o wydanie zaświadczenia w tej sprawie. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 504/97, niepublikowany): "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom".