II SA/Op 326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 11 stycznia 2018 r., nr [...] , w części dotyczącej punktów od 1 do 5, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 maja 2017 r. (uzupełnionym kolejnymi pismami z dnia: 23 czerwca 2017 r., 20 lipca 2017 r., 16 sierpnia 2017 r. oraz 21 grudnia 2017 r.) A S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką lub inwestorem) wystąpiła do Starosty Namysłowskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 3,0300 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiącej własność A. Ś. (zwanego dalej również skarżącym), poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji liniowej polegającej na "Przebudowie istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] relacji [...] od słupa nr [...] do stacji transformatorowej [...]". Ponadto Spółka wniosła o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Starosta Namysłowski decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, w punkcie 1. ograniczył sposób korzystania z wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości i dokonania na niej przebudowy - demontażu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] relacji [...] od słupa [...] do stacji transformatorowej [...] oraz budowy nowej linii elektroenergetycznej w dotychczasowej lokalizacji. W pkt 2 decyzji określił, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji, na czas prowadzenia prac związanych z przebudową ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będzie dotyczyło pow. 0,4038 ha. W pkt 3 decyzji postanowił, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, powstałe w wyniku przebudowy ograniczenie sposobu korzystania z działki nr ewid. a dotyczyć będzie pow. 0,1824 ha, na której powstanie pas technologiczny przebiegający wzdłuż linii elektroenergetycznej o szerokości 4,4 m (po 2,2 m z obu stron od osi linii). W pkt 4 decyzji podał, że prace na przedmiotowej działce będą zrealizowane w przeciągu pięciu dni roboczych według szczegółowo wskazanego na każdy dzień harmonogramu. W pkt 5 decyzji określił, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 dostęp do terenu inwestycji będzie realizowany przez działki o nr ewid. b i c, k. m. 1 w [...], stanowiące drogi będące własnością Gminy [...]. Jednocześnie w pkt 6 i 7 decyzji organ zobowiązał Spółkę odpowiednio do dokonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości i dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do wykonania robót oraz po ich zakończeniu oraz do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu przebudowy przedmiotowego odcinka sieci oraz do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego każdorazowo po zakończeniu prac związanych z konserwacją, remontem bądź usunięciem awarii tego odcinka sieci elektroenergetycznej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 124 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że przepis ten, stosownie do art. 112 ust. 1 ustawy, stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowania jest napowietrzna linia elektroenergetyczna [...], odcinek relacji [...] od słupa [...] do stacji transformatorowej [...], która jest w złym stanie technicznym, stąd wymaga przebudowy dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a w szczególności wsi [...]. Organ uznał też, że planowane przedsięwzięcie realizuje cel publiczny oraz jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 sierpnia 2008 r., Nr [...], który dopuszcza na terenie ww. działki lokalizację urządzeń i sieci lokalnej infrastruktury technicznej. Ponadto organ uwzględnił, że lokalizacja linii nie ulegnie zmianie, a po dokonaniu jej przebudowy zmniejszy się uciążliwość dla działki ze względu na to, że w miejsce sześciu istniejących słupów zostaną usytuowane trzy. Organ odnotował, że z dokumentacji wynika, iż Spółka przed złożeniem wniosku nie uzyskała zgody właściciela na realizację inwestycji ani na ustanowienie służebności przesyłu. Nie doszło też do zawarcia ugody, której termin wyznaczony na rozprawie administracyjnej upłynął bezskutecznie. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do załącznika graficznego nr 1 i 2 do decyzji, które określają strefę budowlano-montażową oraz mający powstać pas technologiczny. Organ wyjaśnił nadto, na czym będzie polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ś. wnioskował o jej uchylenie. W uzasadnieniu wyliczył, jakie straty w uprawach rzepaku ozimego poniesie w wyniku realizacji przedsięwzięcia, którą to kwestię organ pominął. Skarżący dowodził również, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ustawy może dotyczyć jedynie przyszłych, dopiero planowanych inwestycji przesyłowych, a nie jest to przypadek występujący w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podkreślił, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z planem miejscowym. Działka stanowi bowiem teren rolniczy, wyłączony z zabudowy nierolniczej, z przeznaczeniem podstawowym jako użytki rolne. Poza tym podniósł, że nie ma żadnego zapisu w planie o tym, że na działce występuje sieć elektroenergetyczna. Natomiast plan dopuszcza tylko budowę, a nie przebudowę urządzeń i sieci lokalnej infrastruktury technicznej, zaś w Prawie budowlanym są to dwa różne pojęcia. Skarżący akcentował, że sieć elektroenergetyczna [...]-[...] do tej pory ma nieuregulowany status prawny i to może być jedna z przyczyn nieuwzględnienia jej w planie. Tak więc oficjalnie według planu wsi [...] na działce nr a nie ma żadnych słupów elektroenergetycznych, a sieć energetyczna [...]-[...] nie istnieje. W dalszej części odwołania skarżący stwierdził, że wyraził zgodę na przeprowadzenie przebudowy, jednak pod konkretnymi warunkami, do których Spółka nie chciała się przychylić. Wyraźnie zaznaczył skarżący, że wyrazi zgodę na inwestycję, jeżeli słupy elektroenergetyczne zostaną przesunięte na granicę działki nr a z sąsiadującą działką nr d, bądź też jeżeli zmiana lokalizacji nie jest możliwa, to zgadza się na posadowienie dwóch słupów na granicy działki nr a, jednego słupa w okolicy drogi b, drugiego słupa w okolicy drogi c. Ponadto wniósł o umieszczenie sieci elektroenergetycznej na działce nr a pod ziemią, przewodem wkopanym w ziemię. Za konieczne uznał uregulowanie statusu prawnego linii energetycznej. Podniósł też, że ustalenie służebności przesyłu to jedna z opcji, jednakże kwota zaproponowana przez Spółkę jest nie do przyjęcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 18 maja 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie pkt 6 i 7 i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części. Natomiast w pozostałej części decyzję Starosty Namysłowskiego utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie Wojewody wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) w związku z art. 9a i art. 124 ustawy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i omówieniu podstawy prawnej decyzji, tj. art. 124 ust. 1 ustawy, Wojewoda podniósł, że niewątpliwie przebudowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy. W pkt 2 tego przepisu, jako cel publiczny wskazana jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi też wątpliwości organu odwoławczego, że projektowany przebieg inwestycji przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącego jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszcza się na terenie działki nr a "budowę urządzeń i sieci lokalnej infrastruktury technicznej". Poza tym spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu, wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. W tym zakresie organ wskazał, że strony postawiły sobie warunki, których nie chciały zaakceptować i dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której Spółka uzyskałaby dostęp do nieruchomości. Brak konsensusu w tym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony nie doszły też do porozumienia w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Natomiast, jak podkreślił organ, nie podlega w tym trybie weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Organ stwierdził nadto, że w omawianym postępowaniu nie bada się kwestii rozmiaru należnego odszkodowania. W tych okolicznościach uznał, że wniosek Spółki o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był uzasadniony. Dalej Wojewoda zaznaczył, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum. W tym zakresie organ pierwszej instancji ustalił, że inwestycja w obrębie działki nr a polegać będzie na przebudowie istniejącej linii napowietrzanej - posadowieniu trzech słupów żelbetonowych E i podwieszeniu na nich przewodów AFI 3x70 mm oraz demontażu sześciu sztuk żerdzi drewnianych i przewodów AL. Po dokonaniu przebudowy zmniejszy się zatem uciążliwość, jaką dotychczas istniejąca linia obciąża przedmiotową działkę, ze względu na to, że w miejsce sześciu istniejących słupów na przedmiotowej działce zostaną usytuowane trzy. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego, w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Pod pojęciem "założenia i przeprowadzenia" urządzeń sieci energetycznych należy bowiem rozumieć czynności polegające na ich budowie, względnie przebudowie. Dalej organ odnotował, że zobowiązanie Spółki do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zrealizowaniu inwestycji wynika wprost z art. 124 ust. 4 ustawy, zatem orzekanie w tej kwestii przez organ pierwszej instancji było zbyteczne. Ponadto brak było podstaw do rozstrzygania przez Starostę o zobowiązaniu Spółki do dokonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości oraz dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do wykonywania robót i po ich zakończeniu. Powyższe zaś skutkuje koniecznością uchylenia w tej części decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w tym zakresie. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właściciela zajętej nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję A. Ś. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzył argumentację i zarzuty zawarte w odwołaniu, które zostały skierowane również do Wojewody Opolskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 326/18, referendarz sądowy umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych w zakresie wpisu od skargi (pkt 1) i w pozostałym zakresie zwolnił skarżącego od kosztów sądowych (pkt 2). Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo oświadczył, że linia przebiega w innym miejscu niż dotychczasowa. Natomiast przebudowa oznacza wymianę słupów na nowe w tym samym miejscu. Powyższe wynika zaś z mapy przedstawionej przez Spółkę, a nie wynika z załączników do decyzji. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik oświadczył, że nie posiada wiedzy na temat tego, czy przebieg linii będzie zmieniony, czy też nie, jak twierdzi Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Starostę Namysłowskiego wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowił art. 124 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej ustawą. Odnotować również trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek Spółki, która zwróciła się do Starosty Namysłowskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 3,0300 ha, stanowiącej własność A. Ś., poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji liniowej polegającej na "Przebudowie istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] relacji [...] od słupa nr [...] do stacji transformatorowej [...]". W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 ustawy prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wskazany przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 124 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się również, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Natomiast niewypracowanie wspólnego stanowiska na skutek np. zdecydowanego sprzeciwu właściciela lub niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od strony, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania jej warunków lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy nie wymaga bowiem prowadzenia "wiecznych rokowań". Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zatem, rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Dlatego też organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Nie podlegają w tym przypadku ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania ani okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2901/16, i powołane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienia również wymaga, że z omawianej regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy, zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i innych urządzeń może być udzielone z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, wedle której nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie o udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ustawy wszczynane jest z urzędu, gdy podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego jest któraś z jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. W innych przypadkach, postępowanie wszczynane jest na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ wnioskiem z dnia 17 maja 2017 r. (uzupełnianym kolejnymi pismami) inwestor - A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Starosty Namysłowskiego, w trybie art. 124 ustawy, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o numerze ewidencyjnym a, obręb [...], stanowiącej własność skarżącego. Zdaniem Sądu, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy nie budzi wątpliwości cel publiczny planowanej inwestycji, polegającej w rozważanym przypadku na przebudowie istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] relacji [...] od słupa nr [...] do stacji transformatorowej [...]. Ponadto wskazać przyjdzie, że na terenie działki nr a, objętej wnioskiem inwestora, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 sierpnia 2008 r., Nr [...], który dopuszcza na obszarze tej nieruchomości lokalizację urządzeń i sieci lokalnej infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza też w sposób jednoznaczny, że przed wydaniem decyzji - pomiędzy inwestorem i skarżącym - przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody A. Ś. na przeprowadzenie przedmiotowej linii elektroenergetycznej przez nieruchomość nr a. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy została załączona do wniosku o wydanie decyzji. Ponadto we wniosku Spółka szczegółowo opisała przebieg prowadzonych ze skarżącym negocjacji, które nie doprowadziły do zawarcia ugody. Dostrzec jeszcze należy, że również przeprowadzona przez Starostę w dniu 4 października 2017 r. rozprawa administracyjna nie zakończyła się zawarciem porozumienia pomiędzy stronami. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 ustawy. W kontekście wcześniej przedstawionych rozważań prawnych za prawidłowe należało też uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, że kontroli - jak oczekuje tego skarżący - nie podlega sam tryb prowadzenia rokowań oraz powody nie zawarcia ugody. Ponadto Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że tryb określony w art. 124 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do planowanej przebudowy linii. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wedle którego przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Tak więc okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził roboty budowlane przy tej inwestycji związane z jej przebudową (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16). Nie ulega też wątpliwości, że celem publicznym jest zarówno budowa, jak i przebudowa inwestycji liniowej, której zadaniem jest utrzymanie zdolności przesyłu, w tym wypadku energii elektrycznej. Budowa i przebudowa są rodzajami robót budowlanych. Przebudowę inwestycji liniowej należy zatem taktować jako rodzaj nowej inwestycji służącej utrzymaniu "ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej", a utrzymywanie tych przewodów i urządzeń również stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 819/16). Podkreślenia wymaga, że omawiany przepis stanowi o udzieleniu zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Nie posługuje się natomiast pojęciem "budowy" czy "przebudowy". W świetle powyżej powiedzianego argumentację skarżącego dotyczącą możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 wyłącznie do przyszłych inwestycji przesyłowych należy uznać za nieuprawnioną. Ponadto stwierdzić trzeba, że zgodność z planem miejscowym, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako niesprzeczność z zapisami planu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, skoro w rozpoznawanej sprawie miejscowy plan na terenie działki nr a dopuszcza budowę urządzeń i sieci lokalnej infrastruktury technicznej, to nie jest sprzeczna z postanowieniami planu przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Opolskiego, że w niniejszej sprawie interes właściciela został dostatecznie rozważony. W świetle zgromadzonych dokumentów, a także treści ocenianych decyzji, nie można uznać, że przeprowadzono w sposób wystarczający analizę jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum. Na taką potrzebę wskazuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Samo zaś odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. W związku z tymi wymogami organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. Wolters Kluwer, 5. wydanie, Warszawa 2018 r., s. 916). Powyższe oznacza obowiązek zbadania - w przypadku inwestycji liniowych - m.in. proponowanego przez wnioskodawcę przebiegu linii przez konkretne nieruchomości czy sposobu (techniki) jej poprowadzenia. W piśmiennictwie trafnie też zauważono, że "jeśli w myśl postanowień planu miejscowego istnieje w tym zakresie margines swobody, wnioskodawca powinien wyjaśnić, dlaczego planuje inwestycję np. przez centralną część nieruchomości i jakie są przeciwskazania do umiejscowienia inwestycji przy granicy działki" (tak: G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 721). W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż plan dopuszcza realizację linii elektroenergetycznej na całej działce skarżącego, nie wskazując konkretnego jej przebiegu. Wprawdzie planowana inwestycja jest bezpośrednio związana z istniejącą już linią elektroenergetyczną (choć nieujętą w planie miejscowym), lecz nie można nie dostrzec, że jej trasa i tak ma ulec pewnym zmianom, bo dwa stanowiska słupowe mają zostać przesunięte o kilka metrów. Organy pominęły jednak tę istotną okoliczność i ograniczyły się do oceny inwestycji o przedstawionym im przebiegu, pomijając zbadanie kwestii jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przedstawiły żadnego stanowiska co do zasadności żądania skarżącego dotyczącego zmiany przebiegu linii przez jej przesunięcie bliżej granicy nieruchomości bądź poprowadzenia spornej linii pod ziemią. Natomiast w postępowaniu administracyjnym skarżący wielokrotnie stawiał postulaty w tym zakresie, zarówno na etapie rokowań, jak i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak nie doczekał się jakiejkolwiek odpowiedzi. W szczególności organy decyzyjne nie wytłumaczyły, dlaczego rozwiązania proponowane przez właściciela nieruchomości nie mogą być przyjęte. Słusznie zatem zarzuca skarżący, że z treści ocenianych decyzji nie wynika, by w ogóle analizowano te kwestie. Czyni to zasadnym zarzut skarżącego dotyczący nierozważenia przez Starostę Namysłowskiego i Wojewodę Opolskiego słusznego interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. W tym miejscu ponownego przypomnienia wymaga, że w wyniku wydania spornych decyzji doszło do uszczuplenia władztwa skarżącego, stąd tak ważne jest zapewnienie "niezbędności" tego szczególnego rodzaju wywłaszczenia nieruchomości, rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawa właścicielskie. Udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ustawy stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, dlatego przed wydaniem decyzji ingerującej w prawo własności należy ze szczególną starannością zbadać możliwe, jak najmniej obciążające nieruchomość zlokalizowanie inwestycji, by ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Z pewnością istoty problemu związanego z ewentualnym, alternatywnym przebiegiem linii, przy uwzględnieniu oczekiwań właściciela, nie wyjaśnia samo stwierdzenie organu, że zmniejszy się dotychczasowa uciążliwość linii, ponieważ w miejsce sześciu słupów na działce zostaną usytuowane trzy, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska. Wobec propozycji umiejscowienia linii przedstawionej przez skarżącego, zbyt ogólnikowe jest również samo zapewnienie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest optymalne. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji w sposób niewłaściwy dokonały oceny materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji, przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum. Stwierdzenie to uprawnia do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., obligujących organ administracji publicznej do dokonania - na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego - ustaleń faktycznych istotnych dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do powyższych zasad, doniosłą rolę pełni również uzasadnienie decyzji, które stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie i omówienie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów i dowodów. W przypadku postępowania odwoławczego uzasadnienie służy przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ stanowiska w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę. W rozpoznawanej sprawie organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów, ponieważ nie dokonały żadnych czynności wyjaśniających ani nie przedstawiły rozważań w kwestii o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie pod kątem analizy jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie 2 wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na wysokość których składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.