II SA/Op 327/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. W. na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 października 2012., Nr XXII/283/2012 w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej I. W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. . W dniu 30 października 2012 r. Sejmik Województwa Opolskiego (dalej też jako organ), działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., poz. 596, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 512 - dopisek Sądu - zwanej dalej w skrócie: "u.s.w.") w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462, z późn. zm.) oraz art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2005 r. Nr 127, poz. 1066, z póź. zm.), podjął uchwałę Nr XXII/283/2012 w sprawie podziału województwa opolskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2012 r., poz. 1632). Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. (data wpływu do organu 16 lutego 2018 r.) I. W. (dalej także jako skarżąca), wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego W. K., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu powyższą uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], określonego w załączniku nr 1 i nr 2 do tej uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej nieruchomości, które szczegółowo wymieniła podając ich numery ewidencyjne i numery ksiąg wieczystych. Domagała się też zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały w sposób naruszający konstytucyjne prawo własności. Jej zdaniem nie zapewniono prawnej możliwości sprzeciwienia się włączaniu posiadanych nieruchomości do obwodu łowieckiego. W uzasadnieniu skargi podała, że na podstawie kwestionowanej uchwały utworzono m.in. obwód nr [...], administrowany przez Koło Łowieckie Nr [...][...] w [...], na terenie którego w miejscowości [...] i [...] (Gmina [...]), znajdują się działki stanowiące jej własność. Podniosła, że art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, który był podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie z art. 64 ust. i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystania należnej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Natomiast w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, NSA uznał wsteczną moc wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. W dalszej kolejności skarżąca przytoczyła argumentację Trybunału i wskazała, że w świetle tego wyroku zaskarżona uchwała narusza jej konstytucyjne prawa i wolności. Powołała się przy tym na stanowisko sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach oraz podała, że do czasu wniesienia skargi Sejmik Województwa nie podjął uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Opolskiego wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6 P.p.s.a., ewentualnie jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dacie podjęcia uchwały przepisy Prawa łowieckiego nie zawierały regulacji dotyczących możliwości wyłączenia z obwodu nieruchomości stanowiących własność prywatną. Dopiero wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. stwierdził niekonstytucyjność art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie i zobowiązał ustawodawcę do dostosowania ww. przepisu ustawy w sposób umożliwiający właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i odroczył utratę mocy zaskarżonego art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy Prawo łowieckie na okres osiemnastu miesięcy, tj. do 21 stycznia 2016 r. Ponadto, ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 651) ustawodawca wprowadził nowe brzmienie art. 27, dostosowując przepisy umożliwiające właścicielom poszczególnych nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie wyłączenia ich gruntów do obwodów łowieckich. Dodał także, iż w ramach sprawowanego nadzoru prawnego, Wojewoda Opolski nie stwierdził naruszenia prawa odnośnie do podjętej uchwały. Wobec powyższego przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem materialnym i zasadami legislacji. Uzasadniając odrzucenie skargi Marszałek wskazał, że skarżąca spełniła warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem pismem z dnia 12 lutego 2018 r. (które wpłynęło do organu 16 lutego 2018 r.) wezwała Sejmik Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą Nr XXII/283/2012 z dnia 30 października 2012 r. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił jednak odpowiedzi zatem 60 - dniowy termin do wniesienia skargi - liczony od daty wpływu wezwania do organu, tj. od dnia 16 lutego 2018 r. - upływał w dniu 16 kwietnia 2018 r. W związku z powyższym, wniesienie skargi w piśmie z dnia 20 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu 26 czerwca 2018 r.), nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). W dalszej kolejności Marszałek wyjaśnił, że podstawowym skutkiem prawnym objęcia danej nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest obowiązek prowadzenia na terenie tej nieruchomości gospodarki łowieckiej. Zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy Prawo łowieckie gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców lub zarządców. Gospodarka łowiecka oznacza działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny. Koła łowieckie szacują szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną w uprawach rolnych i wypłacają odszkodowania w tym zakresie. Uchylenie uchwały Nr XXII/283/2012 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 30 października 2012 r. w sprawie podziału województwa opolskiego na obwody łowieckie w części dotyczącej obwodu łowieckiego Nr [...] oznacza brak możliwości prowadzenia gospodarki łowieckiej na tym obszarze, tj. 6151 ha, w tym brak możliwości zabezpieczania upraw pozostałych właścicieli nieruchomości rolnych przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzynę łowną na tym terenie. Inną poważną konsekwencją związaną z uchyleniem przedmiotowej uchwały jest brak możliwości prowadzenia przez myśliwych, w oparciu o przepisy ustawy Prawo łowieckie, regulacji pogłowia zwierzyny łownej, w tym w szczególności dzików, co w obliczu zagrożenia rozprzestrzeniania się choroby afrykańskiego pomoru świń uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek działań prewencyjnych w tym zakresie. Dodał ponadto organ, ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 651) wprowadzając nowe brzmienie art. 27, ustawodawca umożliwił właścicielom nieruchomości uczestniczenie w procedurze dokonywania podziału województwa na obwody łowieckie poprzez możliwość wnoszenia uwag do projektu uchwały w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do kategorii (art.27 ust.9). W art. 27 b ww. ustawy ustawodawca umożliwił nadto właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu już po dniu wejścia w życie przepisów ww. ustawy złożenie oświadczenia o zakazie polowania na tej nieruchomości. Oświadczenie o zakazie polowanie jest skuteczne już po dniu złożenia oświadczenia lub po dniu zawiadomienia właściwego organu wskazanego w ustawie. Reasumując Marszałek stwierdził, że konsekwencje braku istnienia obwodów łowieckich uzasadniają oddalenie skargi. Na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 30 października 2012 r., Nr XXII/283/2012, w sprawie podziału województwa opolskiego na obwody łowieckie, skargi tożsamej treści wnieśli również B. W., I. W. i P. W., które WSA w Opolu postanowieniem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 327/18, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W celu ustalenia przesłanki interesu prawnego skarżącej I. W. w zaskarżeniu uchwały Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia wypisu z rejestru gruntów, z opisem i mapą. Powyższy obowiązek pełnomocnik wypełnił przy piśmie z dnia 19 lutego 2019 r. (k. nr 188 - 184 akt sądowych) przedkładając wypis z ewidencji gruntów i budynków wraz z opisem i mapę dotyczącą działek geodezyjnych będących własnością skarżącej. W piśmie tym odnosząc się do art. 90 ust. 1 u.s.w. skarżąca wskazała, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie terminu do wniesienia skargi, jak również konieczność wystąpienia z uprzednim wezwaniem do zaprzestania naruszenia prawa. Stosownie do art. 53 § 2 a P.p.s.a., w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę można wnieść w każdym czasie. Powyższym przepis, zdaniem pełnomocnika, pozwala na złożenie skargi w każdym czasie, bez ograniczeń czasowych. Niezależnie od powyższego zauważył również, iż przed dniem 1 czerwca 2017 r. obowiązywał art. 88a u.s.w., który wyłączał stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Skoro zatem ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje środków zaskarżenia uchwał organów województwa, a jednocześnie przepisy art. 88a u.s.w. stanowił o wyłączeniu regulacji zawartej w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. to brak jest podstaw do stosowania w sprawach skarg z art. 90 u.s.w. zasad i terminów określonych w przepisach art. 53 § 2 P.p.s.a. Na zarządzenie Sądu, przy piśmie z dnia 12 marca 2019 r. Marszałek Województwa Opolskiego przekazał mapę obwodu łowieckiego nr [...] z wrysowanymi w ten obwód nieruchomościami skarżącej. Z treści złożonych dokumentów wynikało, że działki skarżącej mieszą się w obwodzie łowieckim nr [...]. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi, powołując się na art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz zwrócił uwagę na art. 88a u.s.w. Z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Dodał, że trwają intensywne prace nad ustaleniem nowych obwodów łowieckich na terenie województwa opolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Do kategorii spraw, o których mowa powyżej, należały skargi na uchwały organów województwa, składane na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 - nadal określanej skrótem: "u.s.w.") w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935, dalej jako ustawa zmieniająca) zgodnie z art. 2 pkt 2 zniosła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., oraz przepisy m. in. u.s.w. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia ustawy nowelizującej. W myśl art. 18 cyt. ustawy ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r. A zatem do aktów wydanych przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy u.s.w. oraz art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Dodać również wypada, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też wyczerpania trybu w zakresie bezczynności organu. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, i to w szczególnym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt I SAB/Lu 33/16 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku skarżącej powyższe oznacza, iż skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z 30 października 2012 r. musiała poprzedzić wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, skarżąca wskazała, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co wykazała wezwaniem z dnia12 lutego 2018 r., które - jak wynika ze znajdującej się na nim prezentaty - wpłynęło do organu w dniu 16 lutego 2018 r. Jednocześnie, jak wynika z treści skargi, i co nie zostało zakwestionowane przez organ, odpowiedź na ww. wezwanie nie została stronie udzielona. W tym stanie rzeczy uznać należy, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest dzień złożenia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zatem do treści cytowanego przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę na przedmiotową uchwałę należało wnieść najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od dnia 16 lutego 2018 r. czyli do dnia 17 kwietnia 2018 r. Tymczasem skarga do sądu na wyżej wymienioną uchwałę została złożona przez skarżącą w dniu 25 czerwca 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie skargi nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia sąd, stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, odrzuca. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż przepis art. 88a u.s.w., na który powołuje się pełnomocnik skarżącej, a który to przepis przewidywał wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., umiejscowiony został w Rozdziale 7 u.s.w., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością samorządu województwa". Z kolei art. 90 u.s.w. będący podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie, został zamieszczony w Rozdziale 8 ww. ustawy "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa". Niewątpliwie uchwała Sejmiku Województwa dotycząca podziału województwa na obwody łowieckie jest aktem prawa miejscowego, tym samym przepis art. 88a u.s.w. dotyczący czynności wojewody jako organu nadzoru a nie trybu skargowego z art. 90 u.s.w. nie znajdował w sprawie zastosowania. Kwestie tę ocenił również NSA w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 54/16 - dostępnym na ww. stronie internetowej CBOSA - stwierdzając, że art. 88a u.s.w. dotyczy jedynie zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących województwa. W tym stanie rzeczy, Sąd skargę odrzucił na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a. i art. 90 u.s.w. i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.