II SA/Op 328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. W. (dalej zwaną skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: Kolegium lub SKO) z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną, z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, przez Inspektora Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...], przyznającą świadczenie wychowawcze na dziecko skarżącej - J. S. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Skarżąca wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 3 listopada 2017 r., zwróciła się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna J. S. - data urodzenia - 23 lipca 2013 r. Podała, że jej rodzina składa się z dwóch osób: jej samej i syna. Do wniosku dołączyła: 1) zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 12 maja 2016 r. o okresach pobierania zasiłku i stypendium, 2) zaświadczenie z dnia 12 maja 2016 r. o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej, 3) zaświadczenie z dnia 30 października 2017 r. o zatrudnieniu na czas nieokreślony i uzyskiwanym z tego tytułu wynagrodzeniu, 4) ugodę sądową z dnia 22 grudnia 2017 r., sygn. akt [...], dotyczącą obowiązku alimentacyjnego na rzecz małoletniego J. S. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r. nr [...], Inspektor Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na syna J. S. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2016 liczba osób w rodzinie strony wynosiła 2 osoby, w tym 1 dziecko. Miesięczny dochód rodziny stanowiła kwota 1.326,20 zł. Miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosił 663,10 zł. Odnotował, że dochód progowy przyjęty do obliczeń, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, z późn. zm.), w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako ustawa, wynosił 800 zł. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do przepisów ustawy na podstawie złożonego wniosku spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie przysługuje matce dziecka, do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zaznaczył, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, tj. do 30 września 2018 r., nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie świadczenia począwszy od października 2017 r. lub ewentualnie o uchylenie decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że organ błędnie obliczył okres, za który wnioskodawczyni przyznano świadczenie, bowiem za datę złożenia wniosku przyjęto dzień, w którym wpłynął on do organu, tj. 3 listopada 2017 r. W przekonaniu skarżącej, za datę złożenia wniosku uznać należało dzień 31 października 2017 r., kiedy to faktycznie nadała wniosek na poczcie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w zakresie postępowania w przedmiocie wniosku zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Z tego też powodu, zdaniem strony, termin przyznania świadczenia winien być liczony od października 2017 r. W wyniku rozpoznania odwołania SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Na wstępie odnotowało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach przywołanej ustawy oraz podało szczegółowo unormowania odnoszące się do kwestii przyznawania przedmiotowego świadczenia. Następnie przypomniało, że skarżąca wnioskiem, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 3 listopada 2017 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna J. S. Kolegium zgodziło się z prawidłowymi ustaleniami organu pierwszej instancji, że liczba osób w rodzinie wynosiła 2 osoby, w tym 1 dziecko. Miesięczny dochód rodziny stanowiła kwota 1.326,20 zł. Miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosił 663 zł, i nie przekroczył kryterium dochodowego art. 5 ustawy, który wynosi 800 zł. Wobec powyższego, stwierdziło, że skarżąca bezsprzecznie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego na syna J., gdyż w odniesieniu do jej rodziny spełnione zostały ustawowe przesłanki, dotyczące przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Jednocześnie SKO wywiodło, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Z przepisu tego, w ocenie SKO, wynika jednoznacznie, że miesiąc, od którego przysługuje świadczenie ustawodawca uzależnił jedynie od daty wpływu wniosku, nie wskazując jednocześnie, że za datę wpływu wniosku do organu uważa się również datę jego nadania w placówce pocztowej. SKO nadmieniło, że choć tego rodzaju regulacje znajdują się w innych przepisach szczególnych, to nie mają one jednak zastosowania w tej konkretnej sytuacji. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby datą wpływu wniosku do organu była data jego nadania na poczcie. W odniesieniu do zarzutu odwołania Kolegium uznało, że wskazany przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z dnia 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 464/17, nie ma zastosowania w tej konkretnej sprawie, bowiem odnosi się on do sytuacji, kiedy wniosek składany był po raz pierwszy, w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W takich sytuacjach ustawodawca przyjął przepis szczególny, tj. art. 49 ust. 1 ustawy, który stanowił, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie tego wniosku ustala się począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. W przekonaniu SKO, w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu. SKO podkreśliło, że przepis przejściowy art. 49 ust. 1 ustawy znacznie różni się od art. 18 ust. 2 ustawy, w którym jest mowa o złożeniu, a nie wpłynięciu wniosku. Według SKO, wobec wyraźnego uregulowania kwestii wpłynięcia wniosku do organu w art. 18 ust 2 ustawy, nie będzie miał zastosowania art. 57 K.p.a, a to dlatego, że zgodnie z art. 28 ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a kwestia ta została wyraźnie uregulowana w art. 18 ust. 2 ustawy. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał świadczenie wychowawcze od miesiąca listopada 2017 r., gdyż ustawodawca w art. 18 ust. 2 ustawy jednoznacznie określił początkową datę przyznania świadczenia - "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu" - a nie od momentu nadania listu (wniosku) w urzędzie pocztowym. W tej sytuacji nie uwzględnia się daty stempla pocztowego (31 października 2017 r.), a datę wpływu wniosku do organu (3 listopada 2017 r.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona zarzuciła powyższej decyzji Kolegium, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to: art. 18 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 28 ww. ustawy i art. 57 § 5 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że termin określony w art. 18 ust. 2 ustawy uznaje się za zachowany z chwilą wpływu prawidłowo wypełnionego wniosku do organu, podczas gdy w sytuacji wniosek od początku jest prawidłowo wypełniony, to termin ten winien być uznany za zachowany, zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a. W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania (kosztów zastępstwa procesowego). W przekonaniu skarżącej, pogląd zaprezentowany przez Kolegium jest rażąco błędny, gdyż intencją ustawodawcy nie było trojakie uregulowanie zasad obliczania terminów na gruncie ustawy. Dokonana przez organ interpretacja przepisów ma charakter contra legem i nie jest dopuszczalna. W ocenie skarżącej, przepisy ustawy mają jedynie charakter materialnoprawny, a w kwestiach proceduralnych stosuje się doń przepisy K.p.a., w tym także art. 57. Stąd, nie ma podstaw do modyfikacji zasad obliczania terminów na gruncie ustawy, szczególnie w przypadku stosowania art. 18, który ma się różnić od tego wskazanego w art. 49 ustawy i art. 57 K.p.a. Zaakcentowała, że jeśli wniosek od samego początku jest prawidłowo wypełniony, to świadczenie przysługuje od daty jego złożenia w rozumieniu przepisów K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko skarżącej na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W myśl art. 4 ust. 2 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko powyższym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 złotych, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne kwoty 1.200 złotych. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że wnioskodawczyni spełniała przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna. Skarżąca spełniała także kryterium dochodowe, gdyż przeciętny miesięczny dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosił 663 złotych. Przedmiotem sporu była natomiast kwestia ustalenia, na jaki okres zawnioskowane świadczenie powinno zostać przyznane. Powiedzieć przyjdzie, że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy zasadą jest, że świadczenie wychowawcze przyznaje się na okres trwający od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został dla pierwszego okresu świadczeniowego w art. 48 ustawy, stanowiącym w ust. 1, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. oraz, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2). W powołanym art. 48 ustawodawca nie ustanowił zatem żadnych dalszych wyjątków co do ustalenia dochodu, jak również co do innych materialnych przesłanek prawa do świadczenia wychowawczego, których spełnienie należałoby oceniać w kontekście roku 2014. Powyższe rozważania korespondują z uzasadnieniem projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (zob. druk sejmowy nr 216/VIII kadencja). Ustawodawca, kierując się koniecznością jak najpilniejszego wdrożenia ustawy przewidział, że pierwszy okres na który ustalane będzie prawo do świadczenia wychowawczego rozpocznie się z dniem wejścia w życie ustawy i skończy dnia 30 września 2017 r. Podkreślono, że ustalając prawo na pierwszy okres brany ma być pod uwagę dochód rodziny z roku 2014 (w odniesieniu do osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko). Regulacja ta podyktowana została faktem, że rzeczywista wysokość dochodu rodziny za rok 2015 znana będzie dopiero pod koniec sierpnia 2016 r. Do tej daty bowiem organy podatkowe mają czas do rozliczenia zeznań podatkowych. Wobec powyższego, uprawniony jest wniosek, że jedynie w odniesieniu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego po raz pierwszy ustawodawca przyjął przepis szczególny, tj. art. 49 ust. 1 ustawy. Dostrzec przyjdzie w realiach przedmiotowej sprawy, że wniosek złożony przez skarżącą nie dotyczył pierwszego okresu świadczeniowego, o jaki mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, jako okoliczność przesądzającą o początku pierwszego okresu świadczeniowego należało uznać nie moment złożenia wniosku, a właśnie moment faktycznego wpłynięcia wniosku do organu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu o którym mowa w ust. 1 (tj. do dnia 30 września roku następnego, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka). Odnotować przyjdzie, że regulacja przyjęta w przywołanym wyżej przepisie art. 18 ust. 2 ustawy nie stoi w sprzeczności z rozwiązaniami kodeksowymi. Stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec powyższego, nietrafne jest stanowisko strony skarżącej, że w odniesieniu do złożonego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego winna być stosowana reguła wynikająca z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego wpłynięciem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Skarżąca w niniejszej sprawie nie zwróciła uwagi, że regulacja wynikająca z Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie art. 57 § 5 K.p.a. dotyczy terminów procesowych, od których należy odróżnić pojęcie terminu materialnego. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania, wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 ustawy, następuje w dacie doręczenia żądania organowi, nie zaś w dacie złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. W odniesieniu do treści art. 18 ust. 2 ustawy, jak również wobec treści art. 61 § 3 K.p.a., nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek strony zostaje nadany u operatora pocztowego, jeśli to za jego pomocą jest składany w organie, ponieważ decydującą jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek/żądanie wpływa do organu administracji publicznej. Bowiem dopiero z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. Z powyższego wynika, że bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna za pośrednictwem poczty w dniu 31 października 2017 r., skoro wniosek ten wpłynął do organu 3 listopada 2017 r. Prawidłowo zatem przyznano wnioskowane świadczenie od miesiąca listopada 2017 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 ustawy P.p.s.a., oddalił skargę.