II SA/Op 329/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Prusak - Kania po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...] w części zawierającej odmowę przyznania prawa do zasiłku, 2) określa, że zaskarżona decyzja w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Opolski, decyzją z dnia 11 maja 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty Nyskiego z 8 dnia kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie uznania z dniem 4 kwietnia 2011 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Opolski wskazał, że A. K. zarejestrowała się 4 kwietnia 2011 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nysie jako osoba bezrobotna. Na mocy decyzji organu pierwszej instancji strona nabyła status osoby bezrobotnej od dnia 4 kwietnia 2011 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. A. K. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Podniosła, że jej pracodawca – A w [...]. zgłosił ją do obowiązkowego ubezpieczenia za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca 2011 r. i z tego tytułu przysługuje jej zasiłek dla bezrobotnych. Odmowę prawa do zasiłku podczas tej rejestracji strona potraktowała jako dyskryminację wynikającą z niezbadania przez Powiatowy Urząd Pracy rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych. Strona powołała się na art. 51 § 1 zdanie drugie Kodeksu pracy, stanowiący, że okresu pozostawania bez pracy, za który nie przyznano wynagrodzenia, nie uważa się za przerwę w zatrudnieniu, pociągającą za sobą utratę uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego zatrudnienia. Wojewoda Opolski w decyzji drugoinstancyjnej wyjaśnił, że stosownie do art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy, powołanej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 ustawy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104 b i art. 105 ww ustawy; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Organ odwoławczy przyjął, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, iż A. K. w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, tj. od dnia 3 października 2009 r. do 3 kwietnia 2011 r. była zatrudniona w A w [...] (od 3 października 2009 r. do 31 marca 2011 r.). Stosunek pracy ustał za wypowiedzeniem, na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Równocześnie Wojewoda Opolski zauważył, że pracodawca strony – A w [...] wypowiedział A. K. umowę o pracę w części dotyczącej zajmowanego stanowiska, zakresu obowiązków i płacy i z dniem 1 kwietnia 2008 r. zaproponował inne stanowisko pracy. W dniu 31 marca 2008 r. wydano stronie świadectwo pracy, zgodnie z którym stosunek pracy ustał z dniem 31 marca 2008 r., w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem na mocy art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Organ zaznaczył, że w toczącym się procesie z powództwa strony o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] (sygn. akt [...]) strona została przywrócona do pracy z dniem 30 sierpnia 2010 r. i z tym dniem została do niej dopuszczona przez pracodawcę. W okresie miedzy 1 kwietnia 2008 r. a faktycznym podjęciem pracy, A. K. od 14 stycznia 2009 r. pozostawała w rejestrze bezrobotnych i z dniem 22 stycznia 2009 r. nabyła prawo do zasiłku. Z dniem 30 sierpnia 2010 r. strona utraciła status osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z pełną treścią art. 51 § 1 Kodeksu pracy, pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy, wlicza się do okresu zatrudnienia okres pozostawania bez pracy, za który przyznano wynagrodzenie. Okresu pozostawania bez pracy, za który nie przyznano wynagrodzenia, nie uważa się za przerwę w zatrudnieniu pociągają za sobą utratę uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego zatrudnienia. Dalej organ zważył, że w myśl wyroku Sądu Najwyższego z 10 marca 2010 r. (sygn. akt II PK 265/09 publ. LEX 602244), pojęcie "okres pozostawania bez pracy", o którym mowa w art. 51 § 1 K. p. należy rozumieć jako okres nieświadczenia pracy u pracodawcy, który dokonał wypowiedzenia niezgodnie z prawem. Okres ten nie jest okresem zatrudnienia ani okresem uznawanym za okres zatrudnienia, lecz jedynie okresem podlegającym wliczeniu do okresu zatrudnienia. W związku z tym pracownik przywrócony do pracy orzeczeniem sądu nie pozostaje w tym okresie w stosunku pracy. Dlatego za okres pozostawania bez pracy, przywróconemu do pracy orzeczeniem sądu pracownikowi, który podjął pracę u dotychczasowego pracodawcy nie przysługuje np. prawo do urlopu wypoczynkowego. Ponadto orzeczenie o przywróceniu do pracy restytuuje stosunek pracy na przyszłość, tj. doprowadza ono do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed zakwestionowanym rozwiązaniem umowy o pracę, nie unieważnia ono natomiast bezprawnego oświadczenia pracodawcy z mocą wsteczną od momentu, w jakim oświadczenie to zostało złożone. Organ zwrócił uwagę, że w wyroku Sądu Najwyższego z 17 września 2008 r. (sygn. akt I PK 1/08 – OSNP 2010/3-4/37, LEX 558191) uznano, że okres pozostawania bez pracy, za który nie przyznano wynagrodzenia (art. 51 § 1 zdanie drugie K. p.), nie jest okresem zatrudnienia ani nie podlega wliczeniu do okresów, od których zależy nabycie uprawnień pracowniczych, ani w okresie tym nie można nabyć takich uprawnień. Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, Wojewoda Opolski podkreślił, że skoro z akt sprawy (świadectwa pracy z 1 kwietnia 2011 r., oraz pisma ZUS z 23 marca 2011 r.) wynika, że w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 29 sierpnia 2010 r. strona nie świadczyła pracy i nie osiągała przychodu, to brak było podstaw do naliczania składek na ubezpieczenie społeczne (emerytalne, chorobowe, wypadkowe), jak również zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy warunkiem przyznania prawa do zasiłku jest nie tylko pozostawanie w stosunku zatrudnienia, ale również osiąganie wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę i faktyczne odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Warunek ten w przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody Opolskiego, nie został spełniony. Do okresu 365 dni nie wlicza się okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Okres pobierania wynagrodzenia i opłacania składek tj. od 30 sierpnia 2010 r. do 31 marca 2011 r. był zbyt krótki, by stanowił podstawę przyznania zasiłku. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Nyskiego z 8 kwietnia 2008 r. w części odmawiającej prawa do zasiłku, wycofanie z obiegu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającej decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji oraz wydanie decyzji odpowiadającej prawu. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy uznając, że skarżąca została "przywrócona do pracy" w A w [...], gdy tymczasem ze stanu faktycznego i prawnego wynika, że skarżąca została dopuszczona do pracy w A. Skarżąca zwróciła uwagę na treść uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Opolu, jednoznacznie stwierdzającego, iż "w wyniku złożonego powódce wypowiedzenia w istocie nie doszło do rozwiązania stosunku pracy pomiędzy stronami i stosunek ten nadal istnieje. Natomiast wypowiedzenie zmieniające było skuteczne w tym znaczeniu, że po okresie wypowiedzenia doprowadziło do przekształcenia tego stosunku pracy, tj. zmiany warunków pracy i płacy na zaproponowane w tym wypowiedzeniu. W takim zaś wypadku powódce nie przysługuje roszczenie o przywrócenie do pracy". Mając powyższe na uwadze skarżąca uznała wywody organu odwoławczego odnoszące się do skutków orzeczenia sądowego o przywróceniu do pracy na gruncie przepisów o bezrobociu, jako bezprzedmiotowe. Pismem procesowym z dnia 12 września 2011 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, że rozstrzygnięcie jej skargi zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Wskazała, że przed Sądem Rejonowym w Nysie zawisła sprawa z jej powództwa, wniesionego 21 kwietnia 2011 r., przeciwko A w [...] "o przyznanie roszczeń ze stosunku pracy", tj. ustalenie przychodu ze stosunku pracy. Dodała, że Sąd Okręgowy w Opolu V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w prawomocnym orzeczeniu nie zajął stanowiska w tym zakresie, chociaż roszczenie to było zgłaszane w pozwie o "przywrócenie do pracy". Podniosła jednocześnie, że pracodawca nie odprowadził, ani nie pozostawił do dyspozycji składek na ubezpieczenie społeczne i fundusze pozaubezpieczeniowe na konto ubezpieczonego lub konto płatnika, mimo, że obowiązek ten wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o rachunkowości. Dlatego skarżąca wniosła powództwo przeciwko pracodawcy – A w [...], celem ustalenia przychodu ze stosunku pracy za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 29 sierpnia 2010 r. i jego wynik ma istotne znaczenie przy rozpatrywaniu skargi na decyzję Wojewody Opolskiego w części odmawiającej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego uznała za celowe zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, przy uwzględnieniu normy art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a, do czasu ukończenia postępowania z zakresu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd oceny tej dokonuje według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to obowiązek Sądu wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wyartykułowanych żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Dokonana według powyższego kryterium kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny poddana została decyzja organów zatrudnienia w przedmiocie uznania strony za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jest postępowaniem administracyjnym, o ile przepisy nie stanowią inaczej (por. art. 10 tego aktu prawnego). Bezspornie zatem, w toku postępowania jakie poprzedzać musi wydanie decyzji w przedmiocie prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, upoważniony do działania organ administracji zobligowany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej. Mając zatem na względzie zapis zawarty w art. 75 § 1 K.p.a. stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem należałoby rozważyć, czy w świetle zapisów ustawy o promocji zatrudnienia, a także przepisów wydanych w celu jej wykonania istnieją wymagania ograniczające rodzaj środków dowodowych dopuszczonych wskazaną wyżej regulacją art. 75 § 1 K.p.a. Z treści zapisu przedstawionego w art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, wywieźć można, rozumując a contrario, iż do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "udokumentowanie" nie zostało dookreślone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, a ustawodawca powierzył tę kwestię właściwemu ministrowi. Na podstawie delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262 poz. 2607). W jego § 1 wskazano, iż określa się w nim dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób. Niewątpliwie jednym z uprawnień rejestrowanych bezrobotnych jest uprawnienie do zasiłku. Analizując przeto dalsze przepisy wskazanego rozporządzenia przyjąć trzeba, iż do obowiązków polegających na "udokumentowaniu" swego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę rejestrującą się należy przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowód osobisty lub inny dokument tożsamości, dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia, świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. Powiatowy urząd pracy może sporządzać kserokopie tych dokumentów oraz notatki z nich, w zakresie niezbędnym do ustalenia uprawnień (por. § 3 cyt. rozporządzenia). Jak z powyższego wynika, w przepisach rangi podustawowej wskazano, jako wymagany środek dowodowy w celu udokumentowania uprawnień bezrobotnego m.in. - świadectwo pracy oraz "inne" dokumenty. Żaden z przepisów przywołanego rozporządzenia nie definiuje użytego w jego § 3 określenia "inne dokumenty". Nie czyni tego również ustawa o promocji zatrudnienia, Z tych więc względów brak jest podstaw prawnych, by twierdzić, iż wyłącznym dokumentem pozwalającym na wykazanie uprawnień bezrobotnego jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę. Zaświadczenie jest bowiem tylko jednym z rodzajów dokumentu, jakim również może być pismo lub inna forma poświadczenia określonych faktów. Stwierdzając zatem, iż ustawodawca uzależniając datę przyznanie zasiłku dla bezrobotnych od momentu udokumentowania przez osobę bezrobotną określonych w przepisach okoliczności, nie nakazał dokumentowania ich poprzez złożenie zaświadczenia wystawionego przez byłego pracodawcę osoby bezrobotnej, tym samym trzeba przyjąć, iż "udokumentowanie" tych faktów może zostać dokonane w innej formie. Przechodząc na grunt badanej sprawy, zauważyć trzeba, iż fakt przedstawienia przez skarżącą urzędowi pracy dokumentów wymaganych treścią § 3 rozporządzenia w sprawie rejestracji osób bezrobotnych nie był kwestionowany. Złożone przez nią pisemne dowody pozwalały organowi na wyjaśnienie istotnych dla sprawy zdarzeń. Jako słuszne uznać należy tym samym stanowisko skarżącej, która traktowała jako spełnienie obowiązku osoby rejestrującej się przedstawienie dokumentów, z których treści wywieść można było zarówno długość i czas jej zatrudnienia, jak i wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia. Podkreślając ponownie, iż postępowanie w sprawie uprawnień osoby bezrobotnej jest postępowaniem administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż ciężar dowodzenia określonych faktów, w przeciwieństwie do procedury cywilnej nie zwalnia organu od aktywności zmierzającej do wyjawienia prawdy obiektywnej. Zgodnie z zasadą opisaną w treści art. 7 K.p.a. organy administracji są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie zwalnia organu od takiego działania zobligowanie strony postępowania do konkretnych zachowań, tak jak uczynił to ustawodawca nakładając na osobę bezrobotną obowiązek udokumentowania, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W tym miejscu należy wskazać, że organ odwoławczy dysponował wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] (sygn. akt [...]), którym nakazano A w [...] dopuszczenie A. K. do pracy na warunkach określonych w wypowiedzeniu warunków umowy o pracę z dnia 31 grudnia 2007 r. W wyroku tym przede wszystkim uznano, że w wyniku złożonego powódce wypowiedzenia zmieniającego nie doszło w istocie do rozwiązania stosunku pracy pomiędzy stronami i stosunek ten nadal istnieje. Natomiast wypowiedzenie zmieniające było skuteczne w tym znaczeniu, że po okresie wypowiedzenia doprowadziło do przekształcenia tego stosunku pracy, tj. zmiany warunków pracy i płacy na zaproponowane w tym wypowiedzeniu. W takim zaś wypadku nie przysługuje roszczenie o przywrócenie do pracy, które realizować się może wówczas, gdy rzeczywiście doszło już do rozwiązania umowy, jak również odszkodowanie za bezprawne rozwiązanie umowy wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia. Sąd pracy jednoznacznie stwierdził, że A. K. mogła się natomiast domagać dopuszczenia do pracy na warunkach określonych w wypowiedzeniu. Skoro więc Sąd pracy stwierdził, że nie ustał stosunek pracy łączący skarżącą z A w [...], to należy uznać, że wyrok ten jest istotnym elementem ustalającym stan faktyczny sprawy. Stąd rzeczą organu było w postępowaniu administracyjnym ustalić, czy wynagrodzenie za okres, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych w czasie po dopuszczeniu A. K. do pracy, zostało jej przyznane. Powtórzyć przyjdzie, że rolą organów było odniesienie się do rozstrzygnięcia Sądu Pracy i przyjęcie, że A. K. została przez ten Sąd dopuszczona do pracy na warunkach określonych w wypowiedzeniu zmieniającym 31 grudnia 2007 r., a nie przywrócona do pracy, tym bardziej, że skarżąca, pismem z 5 kwietnia 2011 r., zwracała organowi uwagę na treść wyroku sądu powszechnego. W konsekwencji, rolą organów było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię wynagrodzenia przysługującego A. K. w okresie po dopuszczeniu do pracy, a poprzedzającym jej rejestrację jako osoby bezrobotnej. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla zbadania spełnienia przez skarżąca przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia – osiąganie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę i faktyczne odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i fundusz Pracy. Natomiast organ I instancji nie rozważył tej kwestii, zaś organ odwoławczy przeprowadził wywody uzasadniające przyjęcie, że A. K., jako osobie przywróconej do pracy na podstawie art. 51 § 1 Kodeksu pracy, wynagrodzenie, za czas pozostawania bez pracy nie przysługuje. Wywody te nie zasługują na akceptację w świetle orzeczenia Sądu Okręgowego w Opolu z [...]. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Miało to istotne znaczenie w sprawie, gdyż skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do uzupełnionej w postępowaniu odwoławczym dokumentacji w postaci pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] i A w [...] z 18 kwietnia 2011 r. Naruszono tym samym art. 10 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia zarzut, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 K.p.a. Realizacją ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej możliwości wypowiedzenia się przez stronę, co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć, co do dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Gdyby organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 K.p.a. z pewnością zostałby poinformowany przez skarżącą o wniesieniu w dniu 21 kwietnia 2010r. (przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a niezwłocznie po złożeniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej) powództwa do sądu powszechnego z żądaniem zasądzenia wynagrodzenia za okres od 4 stycznia 2009 r. do 29 sierpnia 2010 r. Stąd do rozważenia pozostałaby kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o wynagrodzenie za sporny okres, obejmujący między innymi 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem, w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie, przy czym przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W rozpatrywanym przypadku takim zagadnieniem wstępnym jest kwestia ustalenia wynagrodzenia za okres, od którego prawo uzależnia przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, aby jednoznacznie stwierdzić spełnienie (bądź nie) przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Z powyższe wynika, że od zawisłej przed sądem powszechnym, Sądem Rejonowym w Nysie sprawy o sygnaturze [...] zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Bowiem jak wyżej powiedziano postępowanie dowodowe w przedmiocie prawa do zasiłku nie musi się ograniczać do świadectwa pracy, będącego dokumentem prywatnym. Takim dowodem pozwalającym na stwierdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzającym dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni strona była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w wymaganej wysokości, może być orzeczenie sądowe przesądzające o należnym wynagrodzeniu za sporny okres, zastępujące w istocie oświadczenie pracodawcy. Wydając zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, organ odwoławczy naruszył zatem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz granice swobodnej oceny w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pozwala na fakultatywne zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym. Natomiast w niniejszej sprawie zależność rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do zasiłku od orzeczenia sądowego istnieje na poziomie postępowania przed organem administracyjnym rozstrzygającym w tym zakresie, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, badającym legalność decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ponownym postępowaniu organy wezmą pod uwagę fakt, iż dokumentacja pozwalająca na ustalenie przesłanek wymaganych do przyznania zasiłku złożona została przez stronę w chwili rejestracji, czego nie niweczył fakt konieczności jej ewentualnego zweryfikowania przy uwzględnieniu wyniku postępowania przed sądem pracy o wynagrodzenie za sporny okres. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a, jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.