II SA/Op 332/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: stażysta referent Wioletta Moj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w P., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, a także obowiązującego w dacie orzekania § 6 w związku z § 1 ust.1 pkt 1-6 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stwierdził wygaśnięcie z dniem 12 maja 2005 r. decyzji z dnia 12 maja 1999 r. o przyznaniu A. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż z dniem 12 maja 2005 r. zmieniło się dotychczas obowiązujące rozporządzenie MSW i A z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że uchylony został jego § 8, zezwalający na zastosowanie przepisów rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W związku z tym wygasły z mocy prawa uprawnienia A. G. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nadane decyzją Komendanta Rejonowego w P. z dnia 8 października 1997 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. wniósł o jej uchylenie i przyznanie (przywrócenie ) równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zarzucając, iż Komendant Powiatowy Policji w P. naruszył art. 2, art. 7 i art. 92 Konstytucji RP, art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w zw. z art. 92 ustawy o Policji, art. 7 i art. 162 § 1 pkt 1 kpa, oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając zarzuty skarżący wyjaśnił, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nabył jako rencista w 1997 r., a podstawą tego prawa był i cały czas jest art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniósł, że błędna jest interpretacja organu dotycząca zmian przepisów, wedle której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozbawił emerytów i rencistów prawa do równoważnika pieniężnego, bowiem oznaczałoby to, że organ władzy publicznej przekroczył swoje kompetencje i wkroczył w materię ustawową, co stoi w sprzeczności z normami konstytucyjnymi, a dokładnie z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, organ zastosował art. 162 § 1 pkt 1 kpa, mimo iż żaden przepis nie "nakazuje" stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a więc doszło do naruszenia regulacji stanowiącej podstawę prawną decyzji, a także art. 7 kpa. Dodatkowo A. G. powołał się na obowiązujący nadal w mocy § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który jednoznacznie wskazuje na uprawnienia emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego, pozwalając na wydawanie w tym zakresie decyzji pozytywnych, jak i negatywnych. W jego opinii, ewentualne zmiany przepisów nie mogą mieć wpływu na prawa nabyte. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w O., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że prawo do równoważnika pieniężnego, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przysługuje wyłącznie policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie w § 1 rozporządzenia, dotyczącego m.in. szczegółowych zasad przyznawania równoważnika określono, w jakich sytuacjach uznaje się, że policjant (członek rodziny policjanta) nie posiada lokalu mieszkalnego. Oceniając okoliczności sprawy organ odwoławczy przyjął, iż bezspornym w sprawie jest, po pierwsze, nieposiadanie przez A. G. tytułu prawnego do lokalu wymienionego w przepisach rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2005 r., po drugie, że po zwolnieniu przysługiwał mu równoważnik pieniężny na mocy § 8 tego rozporządzenia. Z uwagi jednak na uchylenie, z mocą od 12 maja 2005 r., tej ostatniej regulacji, stanowisko organu pierwszej instancji, co do konieczności wygaszenia decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny należało uznać za prawidłowe. Z powyższą decyzją nie zgodził się A. G. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił, iż decyzja organu odwoławczego, podobnie jak i decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P., naruszają art. 2 Konstytucji RP i art. 6 oraz art.162 § 1 pkt 1 kpa. Nadto, skarżący – w stosunku do decyzji drugoinstancyjnej - zgłosił także zarzut naruszenia art.art. 8, 11, 107 § 3 kpa. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Rozwijając zgłoszone zarzuty, A. G. jeszcze raz przypomniał, że żaden przepis prawa nie przewiduje wygaszenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na uchylenie regulacji zezwalającej na przyznawanie takiego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Wygaszenie decyzji z dnia 12 maja 1999 r. nie leżało w interesie strony, a organ nie wykazał też, by przemawiały za takim rozwiązaniem racje interesu społecznego. Ponadto nie zachodziła sytuacja bezprzedmiotowości decyzji, gdyż przepisy zmieniające dotychczasowe brzmienie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie przewidują takiego skutku. Podsumowując ten fragment skargi, A. G. stwierdził, że naruszony został art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa. Dalej, skarżący dowodził, iż uprawnienie, które uzyskał na podstawie przepisów wcześniejszych, podlega ochronie jako prawo nabyte, co gwarantuje mu zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji RP. Poza tym, o podjęciu przez organ odwoławczy decyzji z naruszeniem art. art. 8, 11, 107 § 3 kpa świadczy zupełne zignorowanie argumentacji strony i nieodniesienie się do niej w treści uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaprezentowaną w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego organ zauważył, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odnosi się do lokalu mieszkalnego a nie do równoważnika pieniężnego za jego brak. Także przepisy ustawy o Policji nie zawierają przepisów przyznających emerytowi lub renciście policyjnemu prawo do omawianego równoważnika. Taką możliwość przewidziały dopiero przepisy wykonawcze do ustawy, które jednak – według organu – były niekonstytucyjne, zatem akty wydane na ich podstawie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że uchylenie przepisów w zakresie przyznawania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oznacza obowiązek wydania decyzji o wygaśnięciu dotychczas przyznanych uprawnień w tym zakresie. W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia zasady lex retro non agit, bowiem zasada ta odnosi się do aktów rangi ustawowej, a nie aktów niższego rzędu. Ponadto kwestionowana decyzja odnosi skutek na przyszłość, tzn. od daty wejścia w życie przepisów zmieniających. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia ogólnych zasad kpa a także art. 107 § 3 kpa, organ uznał, że dostatecznie wyjaśnił powody swego rozstrzygnięcia i zawarł w decyzji wszystkie niezbędne elementy jakie winien posiadać akt administracyjny, natomiast art. 107 § 3 kpa nie nakazuje polemizować z argumentacją strony. Jakkolwiek organy obu instancji nie odniosły się do przesłanek zawartych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, to jednak oczywistym jest, że skutkiem zmiany przepisów jest bezprzedmiotowość decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik a za wygaszeniem uprawnienia przemawia interes społeczny. Pozostawienie w obrocie decyzji przyznających emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny zróżnicowałoby sytuację emerytów i rencistów, którzy odeszli ze służby przed, i po 12 maja 2005 r., co kłóciłoby się z zasadą równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W trakcie rozprawy administracyjnej A. G. podtrzymał stanowisko procesowe wyrażone w skardze oraz zarzuty w niej zawarte. Tytułem uzupełnienia wskazał na orzecznictwo NSA związane z wykładnią art. 29 ustawy emerytalnej. W jego opinii, treść delegacji ustawowej sugeruje obowiązek wydania aktu wykonawczego z uwzględnieniem sytuacji emerytów i rencistów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 p.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie, orzekające organy administracji obu instancji orzekły o wygaśnięciu z dniem 12 maja 2005 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 12 maja 1999 r., przyznającej A. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Do zajęcia takiego stanowiska skłoniła organy zmiana, z dniem 12 maja 2005 r., obowiązującego od 20 lipca 2002 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 z póź. zm. – zwane dalej rozporządzeniem), dokonana rozporządzeniem Ministra SW i A z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633 ), która polegała m.in. na uchyleniu § 8 rozporządzenia. Przepis ten, podobnie jak i stanowiące podstawę prawną decyzji o przyznaniu A. G. równoważnika regulacje zarządzenia Ministra SW i A z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), pozwalały na przyznanie emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji w P. uznał, że z chwilą wejścia w życie omawianej nowelizacji, uprawnienia skarżącego wygasły z mocy prawa, natomiast [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. ograniczył się jedynie do odnotowania faktu uchylenia § 8 rozporządzenia, nie podając przy tym bliżej, jaki wpływ miało to zdarzenie prawne na przyznane wcześniej uprawnienia. Skoro jednak utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, należy przyjąć, iż organ odwoławczy uznał pogląd o wygaśnięciu uprawnień z mocy prawa za prawidłowy. Najprawdopodobniej, orzekające w sprawie organy przyjęły, że w takiej sytuacji - niejako automatycznie - zastosowanie znajduje art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa. Z przedstawionym stanowiskiem organów administracji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wskazana regulacja zawiera dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, których istotnym, wspólnym elementem jest bezprzedmiotowość decyzji. I tak, pierwsza przesłanka zachodzi wówczas, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a wygaśnięcie decyzji nakazuje przepis prawa. Druga przesłanka również dotyczy sytuacji, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, lecz za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny, bądź interes strony. Tak więc, zgodzić się należy z argumentacją skargi, że dla prawidłowego i skutecznego zastosowania omawianego przepisu konieczne jest wykazanie przez właściwy organ, iż - przede wszystkim - decyzja stała się bezprzedmiotowa, a w dalszej kolejności należy wskazać przepis prawa nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia, albo też uzasadnić - stosowną argumentacją - potrzebę wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z uwagi na racje interesu społecznego lub interesu strony. Brzmienie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że tylko wykazanie przez organ zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem może doprowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Innymi słowy, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie jest możliwe pominięcie przesłanek ustawowych, a tak właśnie postąpiły organy administracji obu instancji, gdyż wydane decyzje uzasadniły wyłącznie zmianą przepisów. Nie można też nie dostrzec, że wyraziły przy tym z gruntu wadliwy pogląd o wygaśnięciu uprawnień A. G. z mocy prawa. Skoncentrowanie się tylko na fakcie uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i zaniechanie zbadania sprawy pod kątem przesłanek, o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, stanowiło naruszenie tego ostatniego przepisu. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że dopiero w sporządzonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż - jego zdaniem - w realiach niniejszej sprawy niejako oczywista jest bezprzedmiotowość decyzji z dnia 12 maja 1999 r., a za jej wygaśnięciem przemawia interes społeczny. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że dla skutecznego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa konieczne jest wykazanie, że została spełniona przesłanka określona tym przepisem, zaś argumentacja prawna w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa – w treści podjętej decyzji, by strona miała możliwość obrony swych praw na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Badając dalej kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, że nie mieści się ona w standardach procedury administracyjnej także z innych powodów. Poza zasygnalizowanym już wcześniej brakiem omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, decyzja organu odwoławczego nie wskazuje przyczyn, dla których argumentacja skarżącego nie zasługiwała na uznanie. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji spełnia doniosłą rolę, gdyż objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, ale także tłumaczy stronie powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Tak sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, a ponadto służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i przekonywania strony co do słuszności rozstrzygnięcia, poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierowano (art. 11 kpa). Analiza wydanych w sprawie aktów wyraźnie wskazuje, że nie spełniają one przedstawionych powyżej wymogów. Omówione dotychczas naruszenia prawa procesowego, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji, zatem zbędne stało się czynienie dalszych rozważań nad prawidłowością zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, podjęte w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie postępowania zgodnego z wymogami procedury administracyjnej i wykazanie, czy zaistniały ustawowe przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa - decyzji przyznającej A. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.