II SA/Op 339/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Nysie na orzeczenie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 czerwca 2004 r., nr R.R.VI.HN.7042 -11/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 27 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), orzeczeniem nadzorczym w dniu 2 czerwca 2004 r., nr R-R.VI.HN.7042 - 11/2004 stwierdził nieważność uchwały nr XVIII/296/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej z powodu naruszenia trybu postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wykonując obowiązki wynikające z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym zbadał z urzędu prawidłowość przeprowadzonej procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przedłożoną przez Burmistrza Nysy dokumentację planistyczną. Oceniając zgodność z prawem tej uchwały wraz z dokumentacją planistyczną dostarczoną przez Burmistrza Nysy z dnia 15 stycznia 2004 roku (wpływ 23 stycznia 2004 roku) stwierdzono, po pierwsze naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139) związanego z wyłożeniem planu do publicznego wglądu i zawiadomieniem osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu. Zgodnie, bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 5c w/w ustawy wójt, burmistrz lub prezydent zawiadamia na piśmie osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie, o terminie wyłożenia projektu planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. W okresie składania wniosków do planu A Spółka z o.o. z siedzibą we W. złożyła w dniu 4 stycznia 2002 roku wniosek, w którym wnioskuje o następujące przeznaczenie działek których jest właścicielem: działki nr a na funkcje handlowe i hotelowe, działki nr b na cele ekologicznej stacji paliw. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej, w zestawieniu tabelarycznym wniosków złożonych do planu, wpisany jest wniosek spółki A, jednak bez adnotacji o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku przez Burmistrza Nysy. Pismem z dnia 28 sierpnia 2002 roku Burmistrz Nysy powiadomił spółkę A o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, pomijając uzasadnienie odmowy uwzględnienia w całości wniosku. Naruszenie trybu postępowania przy sporządzania planu określonego w art. 18 w w/w ustawy podnosi również spółka A w zażaleniu wniesionym do Wojewody w dniu 16 lutego 2004 roku. Po drugie, stwierdzono niezgodności pomiędzy przedmiotem ustaleń planu określonym w uchwale nr XLVII/522/2001 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotem ustaleń planu określonym w uchwale nr XVIII/296/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej. Zgodnie z art.12 ust. l ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w okresie sporządzania planu, o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. W uchwale Rady Miejskiej w Nysie z dniu 25 września 2001 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotem ustaleń planu jest teren oznaczony w obowiązującym planie symbolem A35UH,UI projektowanego hotelu i usług ogólnomiejskich w zakresie handlu i gastronomii. Natomiast w uchwale nr XVIII/296/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 roku w sprawie uchwalenia planu, przedmiotem ustaleń planu zawartych w § 3 uchwały nie były tereny transportu kołowego i technicznego zaplecza motoryzacji. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem przedłożonych dokumentów planistycznych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie organu nadzoru, jednoznacznie wskazuje na uchybienia związane procedurą sporządzania planu określoną w art. 18 ust. 2 pkt 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu, o którą sporządzany był w/w projekt planu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze otrzymane w dniu 7 czerwca 2004 r., Rada Miejska w Nysie, na podstawie art. 98 ust. l i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U, z 2001 r. Nr 142 poz. 1591. z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) wniosła skargę, zarzucając mu naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 91 ust. l i art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu terminu do wydania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powyższa uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przedłożona organowi nadzoru w dniu 15 stycznia 2004 r. w celu zbadania jej zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego w sposób rażący narusza prawo, ponieważ jeżeli organ nadzoru stwierdzi, że chwała jest sprzeczna z prawem, na podstawie art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, może orzec o nieważności uchwały. Przepis ten stanowi jednak, że organu nadzoru, wydając orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały związany jest 30 dniowym terminem, liczonym od dnia doręczenia mu uchwały. Natomiast po upływie tego terminu, wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, lecz jedynie może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, co wynika z treści art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na liczne orzecznictwo w tej kwestii wywiodła że zakres i tok postępowania, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie ma wpływu na bieg trzydziesiodniowego terminu, określonego w art. 91 ust. l ustawy samorządowej (wyrok NSA i dnia 30.08.1995 r. 111 SA 439/95, ONSA 1996/3/140), jak również wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały, czy też czynności podejmowane na podstawie art. 91 ust. 2 o samorządzie gminnym, nie powodują w żaden sposób zawieszenia biegu terminu przewidzianego w art. 91 ust. l lej ustawy (wyrok NSA z dnia 11.05.1995 r., SA/Po 435/95, Wspólnota 1995/44/16; postanowienie NSA z dnia 26.08.1994 r. SA/Wr 1061/94, Sam. Teryt. 1994/9/69). Wskazała także iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw tj. przepisy art. 35 § 5 i inne (por. postanowienie NSA z 26.08.1994r. SA/Wr 1061/94, Sam. Teryt. 1994/9/69; z dnia 30.08.1995 r. III SA 439/95, ONSA 1996/3/140 i inne). W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej stwierdzenie przez Wojewodę Opolskiego nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 r. dokonane rozstrzygnięciem nadzorczym i doręczonym Radzie Miejskiej w Nysie dopiero w dniu 7 czerwca 2004 r., a więc z bardzo znacznym, 5 miesięcznym uchybieniem terminowi trzydziestu dni od daty jej doręczenia, jest oczywistym naruszeniem przepisu art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, i to naruszeniem, które należy w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać za rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, wyjaśnił, iż w trakcie badania zgodności podjętej uchwały z przepisami prawa wpłynęło do Urzędu w dniu 17 lutego 2004 r. zażalenie A Spółki z o.o. z/s we W. na podjętą uchwałę i związaną z nią procedurą sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie spółka A poinformowała tutejszy Urząd o tym, iż zwróciła się do sądu o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi na uchwałę i że sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. W związku z powyższym Wojewoda Opolski wstrzymał się od rozpatrzenia sprawy wyżej wymienionej uchwały do czasu rozstrzygnięcia jej przez Sąd. Pismem z 14 kwietnia 2004 roku Kancelaria Prawa Gospodarczego we W. działająca w imieniu spółki A poinformowała że, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek do niepodejmowania wnioskowanych działań nadzorczych Wojewoda wydał zaskarżone orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Po myśli art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu Sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wedle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organ nadzoru, stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Stwierdzenie jednak nieważności uchwały (w całości lub w części) w tym trybie może nastąpić, jak to wynika z wyraźnego brzmienia powyższego przepisu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym i doręczonym Radzie Miejskiej w Nysie w dniu 7 czerwca 2004 r. Wojewoda Opolski skorzystał z uprawnienia przewidzianego w w/w przepisie, i po upływie 5 miesięcy od otrzymania uchwały Rady Miejskiej w Nysie, stwierdził nieważność uchwały nr XV111/296/03 z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności. Kolejowej. Józefa Bema i Piastowskiej z powodu naruszenia procedury przy jej uchwalaniu, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezgodności uchwalonego planu z ustaleniami uchwały nr XLVII/522/2001 z dnia 25 września 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie faktycznym, stwierdzić trzeba, że jeżeli organ nadzoru, na podstawie art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym w toku badania legalności uchwały uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem, może orzec o nieważności tej uchwały, jednakże przepis ten stanowi, że wydając orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały winien on rozstrzygnąć sprawę w czasie 30 dni. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zakres i tok postępowania, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie ma wpływu na bieg trzydziestodniowego terminu, określonego w art. 91 ust. l ustawy samorządowej (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1995 r. III SA 439/95, ONSA 1996/3/140), a termin liczony jest od dnia doręczenia mu uchwały przez organ przedstawiający uchwałę. Natomiast po upływie w/w terminu, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym przesądza treść art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Takie uregulowanie prawne oznacza, że organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jedynie w zakreślonym terminie 30 dni od daty jej doręczenia, i to bez względu na przyczyny powodujące opóźnienie, niezależne od organu, czy też z powodu konieczność dokonania dodatkowych czynności wyjaśniających przez ten organ. W wyroku z dnia 19 marca 1992r. (sygn. akt SA/Wr 104/92, opubl. Sam.Teryt. 1992/12/72) NSA wywiódł, iż "Przewidziany w art. 91 ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym 30-dniowy termin do wydania przez organ nadzoru decyzji stwierdzającej nieważność uchwały organu gminy jest terminem o charakterze prekluzyjnym, wykluczającym dopuszczalność jego przerwania przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w trybie ustępu drugiego tego artykułu". Należy także powiedzieć, że określony w art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym termin, w którym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały jest terminem materialnoprawnym, co powoduje, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (vide; wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt III SA 838/96, Pr.Gosp.1997/5/33). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zakres i tok postępowania, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie ma wpływu na bieg trzydziesiodniowego terminu, zakreślonego w art. 91 ust. l ustawy samorządowej (m. in. patrz: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1995r. III SA 439/95, opubl. LEX 25030). Brak w związku z tym podstaw prawnych do przyjęcia, że podejmowanie jakichkolwiek czynności w postępowaniu nadzorczym zawiesza bieg trzydziestodniowego terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawione, zatem przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę okoliczności uzasadniające, w jego ocenie, uchybienie terminowi zakreślonemu w ustawie o samorządzie gminnym nie mogą zostać uwzględnione przez tut. Sąd. Skoro zatem Wojewoda Opolski nie stwierdził nieważności uchwały nr XVIIl/296/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 r. w ustawowym trzydziestodniowym terminie od dnia jej doręczenia, to nie mógł już we własnym zakresie wydać w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydanie rozstrzygnięcia z uchybieniem w/w terminu powoduje, iż zgodnie z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu, Sad zobligowany jest do uchylenia aktu nadzoru wydanego z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu.