II SA/Op 340/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r., nr XIV/218/04 w przedmiocie nabywania przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi K. K. jest uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe podjęta 16 czerwca 2004 r. z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz art. 68 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543 ze zm.). Powołaną uchwałą oznaczoną nr XIV/218/04 Rada Miejska w Krapkowicach uchwaliła, iż osobom fizycznym własność nieruchomości nabywanych w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zostaje przekazana odpłatnie na podstawie "rozdziału 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W uchwale ustalono także tzw. bonifikatę w stosunku do ceny ustalonej w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależną od czasu trwania umowy użytkowania wieczystego. W uchwale określono także, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, co nastąpiło w tym wypadku 6 sierpnia 2004 r. (por. uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach nr XIV/218/04 opubl. Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2004 r. Nr 52, poz. 1463). Wezwaniem z 28 kwietnia 2005 r. K. K., mieszkaniec gminy Krapkowice, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w Krapkowicach do usunięcia niezgodności z prawem cytowanej wyżej uchwały tego organu z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Wezwanie to zostało doręczone organowi 29 kwietnia 2005 r. (por. oryginał wezwania karta 26 - 28 akt sądowych). W wezwaniu skarżący wykazywał swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do ewentualnego zaskarżenia uchwały do sądu, wykazując brak podstaw prawnych do wprowadzenia przez Radę Miejską w Krapkowicach zasad odpłatności nabywania przez osoby fizyczne na własność prawa własności nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym tych osób, a to w szczególności w związku z zapisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Pismem z 18 maja 2005 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Krapkowicach odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformował stronę, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie może rozpatrzyć jedynie Rada Miejska w Krapkowicach i nastąpi to na sesji tej Rady w dniu 22 czerwca 2005 r. Jednocześnie powołano przepis art. 35 § 3 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. wskazując, że rozpatrzenie sprawy nastąpi "najpóźniej do 29 czerwca 2005 r." (por. pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Krapkowicach z 18 maja 2005 r. karta 25 akt sądowych). W dniu 22 czerwca 2005 r. Rada Miejska w Krapkowicach podjęła uchwałę odmawiającą uchylenia uchwały z 16 czerwca 2004 r., nr XIV/218/04 (por. protokół posiedzenia Rady Miejskiej w Krapkowicach z 22 czerwca 2005 r. karta 10 - 11 akt sądowych). W skardze wniesionej bezpośrednio do sądu administracyjnego 5 sierpnia 2005 r., nadanej w urzędzie pocztowym 3 sierpnia 2005 r., K. K. wniósł o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach z 16 czerwca 2004 r. w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe. Skarżący zarzucał zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa, w szczególności wymienionych już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w ustawie o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Skarżący wykazywał swój interes prawny w żądaniu sformułowanym w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że skarżona uchwała wypełnia lukę prawną powstałą po wejściu w życie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, która nie regulowała odpłatności za uwłaszczenie a obowiązkiem organów gminy jest dbanie o dochody gminy, w tym pochodzące z majątku zbywanego stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono też, że skarżący został poinformowany o rozstrzygnięciu jego wezwania przez wskazanie terminu jego rozpatrzenia na sesji rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zastały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresy administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką warunkującą skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest nie tylko samo wezwanie do usunięcia naruszenia, ale także jego bezskuteczność. Znaczenie zwrotu "bezskuteczność" wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r. sygn. FPS 1/98 (opubl. w ONSA 1998 zeszyt 3, poz. 78) stwierdzając m.in., że z bezskutecznością w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia zarówno wtedy gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (nie zajął stanowiska w przedmiocie naruszenia), jak i wówczas gdy w doręczonej odpowiedzi nie uwzględnił wezwania. Sąd ten podniósł, że w pierwszym z wyróżnionych wypadków termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA (odpowiednik art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest liczony od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany dla rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia. Wniosek taki wyprowadził sąd z zestawienia przepisu art. 35 § 3 k.p.a. i art. 101 ust.1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W drugiej sytuacji skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Trzeba zwrócić uwagę, że stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia uwzględnienie wezwania lub odmowę uwzględnienia żądania usunięcia naruszenia prawa. Termin 60 dni z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy organ gminy nie zajął żadnego stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można przyjąć by organ gminy nie zajął stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo organu z 18 maja 2005 r., które bezspornie doręczono skarżącemu, o czym świadczy złożenie go wraz ze skargą, nie można traktować w oderwaniu od czynności rady gminy, jaką była uchwała z 22 czerwca 2005 r. odmawiająca uchylenia zaskarżonej uchwały. Treść uchwały podjętej na sesji Rady Miejskiej w Krapkowicach 22 czerwca 2005 r. była stronie znana, co też wynika z uzasadnienia skargi wniesionej przez K. K. Obie czynności organu pozostają ze sobą w związku i stanowią odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ile zatem ustawa o samorządzie gminnym wprowadza w art. 101 ust. 1 i ust. 3 przesłankę bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia i terminy z Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie tego wezwania, o tyle termin i warunki formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego reguluje art. 50 i następne Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba zwrócić uwagę także, że przepis art. 36 k.p.a. miałby w rozpatrywanej sprawie zastosowanie, w szczególności przez zawiadomienie doręczone stronie o przyczynie zwłoki w niezałatwieniu sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyby na sesji rady gminy w dniu 22 czerwca 2005 r. nie podjęto uchwały w sprawie objętej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (taką sytuację faktyczną rozpatrywał Sąd Najwyższy w sprawie zakończonej postanowieniem z 21 stycznia 1998 r. sygn. III RN 100/97, opubl. OSNP 1998/21/618, lecz zawarte tam poglądy nie mogą mieć odniesienia do rozpatrywanego przypadku). Tymczasem, zgodnie z treścią pisma z 18 maja 2005 r. rada gminy rozstrzygnęła o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podejmując 22 czerwca 2005 r. stosowną uchwałę. Dlatego biorąc pod uwagę przesłane skarżącemu wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Miejskiej i zasadę jawności działania organów gminy należy przyjąć, że wymóg udzielenia odpowiedzi na wezwanie zgłoszone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został zachowany. Zasada jawności działania organów gminy przewidziana w art. 11 lit. b ustawy o samorządzie gminnym przewiduje bowiem nie tylko obowiązki organów gminy w ich działalności, ale także prawa obywateli. W szczególności obowiązkom organów odpowiada prawo obywatela, członka społeczności gminnej, do wstępu na sesję rady gminy i dostępu do dokumentów (ust. 2 i 3 cytowanego art.). Dlatego przesłankę doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przewidzianą w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spełniły w rozpatrywanym przypadku czynności podjęte przez organ 18 maja 2005 r. i 22 czerwca 2005 r. Dniem, od którego należało liczyć termin 30 dni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego był zatem 22 czerwca 2005 r. Termin ten upłynął bezskutecznie 22 lipca 2005 r., zatem skarga wniesiona przez K. K. 3 sierpnia 2005 r., jako spóźniona podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do kosztów postępowania sądowego ubocznie już tylko trzeba wskazać, że przepis art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż wpis podlega zwrotowi jeżeli odrzucenie skargi nastąpiło przed wysłaniem jej odpisu organowi, którego działanie zaskarżono, a taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.