II SA/Op 345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie na rzecz J. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z siedzibą w Warszawie z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tegoż organu z [...], nr [...] o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Wydanie wymienionych aktów administracyjnych nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Weryfikacyjnej Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w O. z dnia 24 czerwca 1985r. J. B. przyznano przynależność do organizacji w charakterze członka zwyczajnego i uprawnienia kombatanckie na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów, ustalając okres działalności kombatanckiej od 7 maja 1946 do 26 sierpnia 1948 r. W deklaracji członkowskiej z dnia 6 lutego 1985 r. J. B. złożył oświadczenie, że 7 maja 1946 r. został wcielony do Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w szczególności do Samodzielnego Pułku KBW stacjonującego w G. koło W. i tam odbywał zasadniczą służbę wojskową. W trakcie służby w okresie od 16 listopada 1946 r. do 11 maja 1947 r. uczęszczał do Szkoły Podoficerskiej w S., gdzie uzyskał stopień starszego strzelca i z dniem 16 maja 1947 r. został przeniesiony do Samodzielnego Zmotoryzowanego Plutonu Saperów, gdzie 22 sierpnia 1948 r. awansował na kaprala, a 26 sierpnia 1948 r. został zdemobilizowany. Z deklaracji członkowskiej wynikało także, że kombatant brał udział "w walkach z reakcyjnym podziemiem (...) w szeregach II Brygady KBW – Jednostka Wojskowa [...], jako dowódca drużyny strzeleckiej pod dowództwem generała K.". Zawiadomieniem z 15 października 2008 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiadomił J. B. "o wszczęciu z urzędu postępowania weryfikacyjnego w sprawie posiadanych uprawnień kombatanckich, a to w oparciu o art. 21 i art. 25 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a także § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień". Jednocześnie zakreślono stronie termin 10 dni na złożenie wszelkich wiarygodnych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów służących ustaleniu charakteru pracy lub służby i mających wpływ na uprawnienia kombatanckie, w tym fotokopii książeczki wojskowej i odcinka emerytury. W odpowiedzi skarżący złożył odcinek emerytury, odpisy z książeczki wojskowej i zaświadczenie o uprawnieniach kombatanta, a następnie oświadczenie z 12 grudnia 2008 r., że "jego jednostka KBW po śmierci generała K. Ś. została przeniesiona w rejon B., gdzie walczyła z bandami Ukraińskiej Powstańczej Armii. W oparciu o powyższe dokumenty Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie o informację "z jakimi formacjami zbrojnego podziemia walczył J. B. w okresie pełnienia służby w jednostkach KBW w okresie od 7 maja 1946 r. do 26 sierpnia 1948 r.". W odpowiedzi Instytut Pamięci Narodowej – Biuro Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Warszawie pismem z 2 czerwca 2009 r., nr [...] podniósł, że jednostki w których służył J. B. walczyły z różnymi tam wymienionymi oddziałami ugrupowań niepodległościowych, w tym Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym, Armią Krajową, a także Ukraińską Powstańczą Armią i bandami o charakterze rabunkowym. W piśmie IPN wskazano także, iż co do Samodzielnego Zmotoryzowanego Plutonu Saperów w latach 1947 – 1948 nie odnaleziono akt zawierających informacje dotyczące walk prowadzonych przez tą jednostkę z organizacjami zbrojnego podziemia, a ponadto nie odnaleziono akt na podstawie których możliwe byłoby potwierdzenie osobistego udziału J. B. w walkach". Wymienioną wyżej decyzją z [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit.a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy o kombatantach pozbawił J. B. "uprawnień kombatanckich przyznanych orzeczeniem Związku Bojowników o Wolność i Demokrację – Zarząd Wojewódzki w O., z tytułu walki z reakcyjnym podziemiem w okresie od maja 1946 r. do sierpnia 1948 r. W motywach decyzji przedstawiono pismo Instytutu Pamięci Narodowej oraz treść deklaracji członkowskiej złożonej w ZBOWiD. Organ na tej podstawie uznał, iż istnieje podstawa do weryfikacji uprawnień kombatanckich, gdyż według art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy o kombatantach, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami urzędów bezpieczeństwa, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ przyjął także, że dla wypełnienia dyspozycji art. 21 ust 2 pkt 4 lit.c ustawy, do pozbawienia uprawnień kombatanckich wystarczające jest ustalenie, że dana osoba wykonywała zadania śledcze albo zadania operacyjne, bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji lub osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Podkreślono także, że w orzecznictwie NSA przyjmowano, że z punktu widzenia ustawy o kombatantach pełnienie służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego nawet nie w pełni dobrowolne i odbywane w ramach służby wojskowej powoduje utratę uprawnień kombatanckich nabytych wcześniej z tytułu utrwalania władzy ludowej. Na rozstrzygnięcie nie może mieć także wpływu prowadzenie walk z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. W odwołaniu J. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i "pozostawienie mu uprawnień kombatanckich". Wskazał na uwarunkowania historyczne w okresie zmiany ustroju, na wcielenie do służby wojskowej i na obronę ludności cywilnej przed bandami na Wołyniu, wobec których UPA i inne bandy rabunkowe popełniały liczne zbrodnie. Decyzją z [...] o numerze wyżej wskazanym Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] i powołał się w podstawie prawnej na przepis art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 25 ust. 2 pkt 1 lit.a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że uprawnienia kombatanckie zainteresowany uzyskał "z mocy orzeczenia ZBOWiD z 24 czerwca 2009 r.". Nabycie uprawnień kombatanckich wynika także z zaświadczenia z "24 czerwca 1976 r.". Podkreślono, iż podstawą weryfikacji uprawnień kombatanckich jest art. 25 ust.2 pkt 1 lit.a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy, przy czym podkreślono, że osoba której dotyczy drugi z wymienionych przepisów nie może uzyskać, ani zachować uprawnień kombatanckich z żadnego tytułu. Podniesiono, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową, powołaną w 1945 r. do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego. Formacja ta podlegała do 1954 r. Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że wchodziła ona w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego. Dlatego zdaniem organu "wolno wskazać, że A. C. zwalczał osoby stawiające sobie za cel wyzwolenie Polski spod okupacji radzieckiej". Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, ze dla utraty uprawnień kombatanckich nie ma znaczenia, iż oddział, w którym służył skarżący, niezależnie od zwalczania poakowskiego podziemia, walczył także z bandami o kryminalnym charakterze lub z oddziałami UPA. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bo z pisma IPN z 2 czerwca 2009 r. wynika, ze Samodzielny Zmotoryzowany Pułk KBW, w skład którego wchodziła Szkoła Podoficerska, zwalczał w okresie pełnienia służby przez J. B. takie niepodległościowe organizacje jak Narodowe Siły Zbrojne, Armię Krajową i Zrzeszenie Wolność i Niezawisłość. Ponadto organ wskazał na zaświadczenie WKU w N. z 29 stycznia 1985 r., według którego J. B. "pełnił służbę w jednostce która brał udział w walce z bandami reakcyjnego podziemia". Wreszcie organ odwołał się do orzecznictwa wydanego na tle art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy o kombatantach a w szczególności przesłanki zadań śledczych i operacyjnych. Podkreślono, że zapis tej normy nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz jest wyliczeniem, które pozwala na pozbawienie uprawnień kombatanckich, zarówno osobę, która poza strukturami urzędu bezpieczeństwa wykonywała zadania operacyjne i śledcze, albo wykonywała tylko zadania operacyjne lub tylko zadania śledcze. Końcowo zaznaczono także, że art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c stanowi barierę do zachowania uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek innego tytułu. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i utrzymanie uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, dała podstawę do oparcia orzeczenia o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dla prawidłowości oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego (ustawy o kombatantach) konieczne jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego we wszczętym w dniu 15 października 2008 r. postępowaniu weryfikacyjnym. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego nie był uprawniony do kategorycznego stwierdzenia, że osoba pozbawiona uprawnień kombatanckich nie może otrzymać ich z jakiegokolwiek innego tytułu, o ile wykonywała zadania związane ze zwalczaniem niepodległościowego podziemia. Dlatego na początku zaznaczyć trzeba, iż w myśl art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy o kombatantach uprawnienia określone w tej ustawie nie przysługują osobie, która była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści tego przepisu wynika zatem, że zatrudnienie, służba lub pełnienie funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej stanowi podstawę do wydania, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy o kombatantach, decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, niezależnie od tego z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane bądź do wydania decyzji o odmowie przyznania uprawnień określonych w omawianej ustawie, lecz pod warunkiem wykonywania podczas i w związku z tą działalnością zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Mówiąc inaczej, samo "zatrudnienie, służba lub pełnienie funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej" nie stanowi samodzielnej przesłanki do zastosowania omawianego art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c i konieczne jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego wykonywania tego rodzaju zadań śledczych i operacyjnych. Uzasadniając zatem zastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, organ administracji zobowiązany jest wykazać w sposób przekonujący zaistnienie okoliczności odpowiadających hipotezie wynikającej z tego przepisu normy prawnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenia w tym przedmiocie powinny znajdować oparcie w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym nie budzi zaś wątpliwości, iż pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (por. np. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992r., II UZP 7/91 - OSNC APU nr 10/92, poz. 174 podzieloną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994r, K 15/1993 - OTK 1994/1/4 i wyroku NSA z dnia 10 lutego 2005r., OSK 1126/2004 - Lex nr 165721). Tym samym uznaje się, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. W aktach administracyjnych brak jest jednakże dowodów świadczących o tym, że skarżący podczas i w związku z tą działalnością osobiście wykonywał zadania, o jakich stanowi art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. W ocenie Sądu dowodu na tę okoliczność nie może stanowić powoływane przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismo Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 2 czerwca 2009r. z treści którego wynika tylko, że Jednostka Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w której odbywał służbę wojskową skarżący brała udział w walkach zbrojnych np. z organizacjami: Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym, Armią Krajową, Ukraińską Powstańczą Armią i bandami o charakterze rabunkowym, przy czym Biuro nie posiada w swoim zasobie dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby potwierdzenie osobistego udziału skarżącego w walkach. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów wskazujących na wykonywanie przez skarżącego zadań śledczych i operacyjnych w związku ze służbą w KBW. Ponadto organ zupełnie pominął przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r., które sam powołał wszczynając postępowanie weryfikacyjne, a w szczególności § 5. Trzeba zatem organowi zarzucić braki postępowania, a to dotyczące postępowania dowodowego. Art. 7 w związku z art. 77 § 7 Kpa wymaga od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto art. 10 § 1 Kpa zapewnia stronie prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Prawo to obejmuje m.in. prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i prawo zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ( art. 75 § 1 Kpa ), nie wyłączając także przesłuchania strony ( art. 86 Kpa ). Przesłuchanie takie winno się odbyć w drodze pomocy prawnej, jeśli skarżący ze względu na zdrowie lub wiek nie podoła podróży do siedziby organu. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe podlega z kolei ocenie przez organ według reguł określonych w art. 80 i art. 81 Kpa. Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę, że decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydana [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w najistotniejszych treściach uzasadnienia w większości nie dotyczy J. B. Nie odnoszą się do skarżącego w szczególności następujące dokumenty powołane w treści uzasadnienia: a) orzeczenie o przyznaniu uprawnień kombatanckich z 24 czerwca 2009r., b) odwołanie od orzeczenia I instancji z dnia 10 lipca 2009r. , c) zaświadczenie zawarte w aktach ZBOWiD z dnia 24 czerwca 1976r. Treść uzasadnienia odnosząca się do tych dokumentów zawarta jest na pierwszej stronie motywów decyzji z [...]. Ponadto na stronie drugiej decyzji J. B. nie dotyczy zdanie: "Wolno zatem wskazać, że A. C. zwalczał osoby stawiające sobie za cel wyzwolenie Polski spod okupacji radzieckiej". Zatem całe uzasadnienie decyzji, które odnosi się tylko w komparycji sentencji i w jednym akapicie uzasadnienia do skarżącego nie spełnia wymogów art. 107§ 1 i 3 K.p.a. i już z tej przyczyny nie może pozostać w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a. Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do konieczności przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego na podstawie przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a., oraz poddaniu tak zebranego materiału dowodowego wnikliwej ocenie w oparciu o treść art. 80 K.p.a. W ramach postępowania dowodowego organ zastosuje przepis § 5 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad (...) (Dz. U. 1997r., Nr 116 poz. 745). Organ dołoży także staranności przy sporządzaniu decyzji administracyjnych, aby fakty i okoliczności ujawnione w innych sprawach rozpatrywanych przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie były wpisywane do uzasadnienia aktu wydanego wobec J. B. (por. też wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 535/05 opubl. Lex 194858).