II SA/Op 346/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w [...] od decyzji Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia 10 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 10 marca 2021 r., nr [...], Opolski Kurator Oświaty (dalej również jako: Kurator), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w dacie orzekania przez Sąd tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa", po rozpoznaniu odwołania A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również jako: skarżąca, strona lub spółka) od decyzji Prezydenta Miasta Opola (dalej również: organ, Prezydent Miasta) z 22 grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie dokonania zmiany we wpisie ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po przestawieniu wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że organ I instancji decyzją z 22 grudnia 2020 r., odmówił dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie [...] szkoły o nazwie B Nr [...] z siedzibą w [...] przy ulicy [...], dla której organem prowadzącym jest A sp. z o.o. z siedzibą w [...], wpisanej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie [...] pod nr [...] polegającej na aktualizacji zawodów, w jakich może kształcić B Nr [...] z siedzibą w [...]- w zakresie zawodu technik administracji o symbolu cyfrowym 334606, 2 lata w formie zaocznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasadniczym powodem był brak przedłożenia przez stronę dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów, o których mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z póżn. zm.), dalej jako ustawa lub u.p.o., tj.: – "umowy najmu pomieszczeń przeznaczonych do prowadzenia zajęć dydaktycznych, stanowiącej potwierdzenie lokalizacji prowadzenia zajęć", – "pozytywnej opinii powiatowego inspektora sanitarnego, co do spełnienia wymagań określonych w art. 168 ust.4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo oświatowe, uwzględniającej zmianę lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych", – "pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, co do spełniania wymagań określonych w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo oświatowe, uwzględniającej zmianę lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych". Strona odwołała się od tej decyzji pismem z 28 stycznia 2021 r. Do odwołania dołączyła: umowę najmu pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w [...], z 15 lutego 2019 r., pozytywną opinię 16 czerwca 2019 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej spełnienia przez pomieszczenia nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...] wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowe, pozytywną opinię z 9 października 2020 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej spełnienia przez pomieszczenia nr [...] przy ulicy [...] w [...] wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. W odrębnym piśmie skierowanym do Kuratora spółka dodatkowo przesłała: pozytywną opinię z 12 lutego 2021 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej spełnienia przez pomieszczenia nr [...] przy ulicy [...] w [...] wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, opinię z 9 października 2020 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej spełnienia przez pomieszczenia nr [...] przy ulicy [...] w [...] wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, pozytywną opinię z 16 czerwca 2019 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej spełnienia przez pomieszczenia nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...] wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej, postanowienie z 5 lutego 2021 r. Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego nr [...] pozytywnie opiniujące pod względem spełnienia wymogów sanitarnych pomieszczenia nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Decyzją z 10 marca 2021 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy, a następnie wskazano, że przedmiotem postępowania jest zmiana we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie [...], polegającej na aktualizacji zawodów, w jakich może kształcić B Nr [...] z siedzibą w [...], w zakresie zawodu technik administracji o symbolu cyfrowym 334606. Zaznaczono także, że czas trwania nauki określono na 2 lata w formie nauczania zaocznego. Kurator podkreślił, że głównym motywem rozstrzygnięcia był brak przedłożenia przez stronę dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów, o których mowa w art. 168 ust.4 pkt 3 ustawy. Kontynuując zauważył, że skarżąca w odwołaniu oraz w toku postępowania odwoławczego dołączyła – w jej ocenie –dokumenty potwierdzające spełnienie wyżej wymienionych wymagań. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji koniecznym jest przeprowadzenie ponownie postępowania dowodowego w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, zarówno załączonego przez stronę do wniesionego odwołania oraz do pisma z 28 stycznia 2021 r. Kurator wyjaśnił, że przeprowadzenie tych dowodów na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności. Dalej wskazał, że przekazane przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego dokumenty dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i w tej sytuacji nie może znaleźć zastosowania przepis art. 136 Kpa. Tak argumentując przypomniał, że uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza się jedynie w ramach zakreślonych w art. 136 Kpa i co do zasady nie może ono dotyczyć okoliczności, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczył przy tym, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji, co poparł wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 411/20 (wszystkie przytoczone orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Kontynuując podkreślił Kurator, że art. 136 Kpa powinien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie, a jego stosowanie nie może polegać na wyręczaniu organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia spraw oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Zaznaczył przy tym, że strony postępowania powinny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie, strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Jednocześnie przytoczył wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 824/20, w którym Sąd wskazał, że dokonanie przez organ pierwszej instancji oceny pism, które dotychczas nie były przedmiotem jego oceny w toczącym się postępowaniu, ze swej istoty nie może być przeprowadzone tylko przez organ odwoławczy, bowiem nie ma ono charakteru dowodu uzupełniającego. W ocenie Sądu, na co także zwrócił uwagę Kurator, dowód tego rodzaju zostanie przeprowadzony po raz pierwszy. Tym samym Kurator uznał, że tego typu sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być więc oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia organu odwoławczego, niż to miało miejsce w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Następnie wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent Miasta winien ocenić dodatkowe dokumenty przedłożone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego i w oparciu o całokształt materiału dowodowego ocenić, czy w świetle nowych dowodów oraz ich całokształtu strona spełniła wymogi, o których mowa w art. 168 ust.4 pkt 3 ustawy, a tym samym, czy można dokonać zmiany we wpisie ewidencji szkół i placówek niepublicznych zgodnie z żądaniem spółki. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżyła je w całości, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 2 Kpa "poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, chociaż organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przy jego prawidłowej ocenie zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i orzec zgodnie z żądaniem wniosku". Podnosząc ten zarzut spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu sprzeciwu spółka opisała przebieg postępowania, a następnie wskazała, że jej żądaniem była aktualizacja zawodów, w jakich może kształcić placówka, polegającej na "pozostawieniu wyłącznie jednego zawodu - technik administracji (i wykreśleniu pozostałych figurujących zawodów)". Żądanie obejmowało wyłącznie wykreślenie z ewidencji zawodów (innych niż technik administracji), nie obejmowało dodania nowych zawodów do ewidencji czy wprowadzenia innych zmian w ewidencji. Dalej spółka zacytowała art. 168 ust. 13 ustawy i wskazała, że w jej ocenie wystarczającym uzasadnieniem zmiany w zakresie zawodów, w których może kształcić szkoła, jest więc oświadczenie organu prowadzącego tą placówkę. Jej zdaniem bezzasadne jest traktowanie wniosku o wykreślenie figurujących już w rejestrze zawodów, w których może kształcić szkoła, tak samo jak wniosku o wpis szkoły do rejestru. Dalej skarżąca podkreśliła, że od 1 września 2020 r. B nr [...] w [...] może kształcić wyłącznie w zakresie jednego zawodu, tj. technik administracji, nr 334306, 2 lata - forma zaoczna. Następnie oświadczyła, że w celu prowadzenia zajęć edukacyjnych dla zawodu "technik administracji" placówka zapewniła wyłącznie pomieszczenie nr [...] zlokalizowane w C w [...] przy ul. [...]. Podniosła także, że wymagane dokumenty przedłożyła i w jej ocenie organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie dysponował wszelkimi dokumentami i oświadczeniami uzasadniającymi dokonanie wnioskowanej zmiany w zakresie zmiany organu prowadzącego szkołę. Argumentując swój sprzeciw strona podkreśliła, że z art. 7, 77, 80, 104 i 107 Kpa wynika, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego na chwilę orzekania w sprawie. Aż do zakończenia postępowania dopuszczalne było zatem uzupełnianie materiału dowodowego przez stronę lub organ z urzędu. Przepis art. 80 Kpa jednoznacznie wskazuje, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei w art. 77 § 1 Kpa wprost wskazano, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Cały materiał dowodowy oznacza wszystkie dokumenty zgromadzone do chwili orzekania w sprawie. Zdaniem skarżącej wszystkie podniesione przez nią okoliczności i argumenty, wskazują, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, chociaż organ ten w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – i przy jego prawidłowej ocenie – zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i dokonać wpisu zgodnie z wnioskiem strony. Dalej podkreśliła, że wystąpiły wszystkie przesłanki uzasadniające dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji i nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa, bowiem w niniejszej sprawie – zdaniem spółki – konieczny zakres sprawy został już wyjaśniony, a w aktach znajdują się wszystkie dowody. W dalszych motywach skarżąca odniosła się do instytucji rozstrzygnięcia kasatoryjnego z art. 138 § 2 Kpa i wskazała, że jest ona wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Następnie odniosła się do orzecznictwa, które wskazuje, że konieczność oceny materiału dowodowego nie jest podstawą do orzekania przez organ drugiej instancji w oparciu o regulację zamieszczoną w art. 138 § 2 Kpa. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kpa. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 Kpa, to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 Kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie spółki w sprawie "dotyczącej tak prostej kwestii jak dokonanie zmiany we wpisie w ewidencji w zakresie aktualizacji zawodów, w jakich może kształcić Szkoła (wykreślenie części figurujących już zawodów)" wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa jest zbędne i oczywiście niecelowe. W odpowiedzi na sprzeciw Kurator wniósł o jego oddalenie, jako całkowicie bezzasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. W ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – stosownie do art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, mocą art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 Kpa winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Istotna dla sprawy stała się ocena czy przeprowadzone dowody są istotne dla sprawy, a tym samym nie mają charakteru dodatkowego postępowania wyjaśniającego – jak uznaje organ odwoławczy Tym samym wskazania wymaga, że odwołanie od decyzji w przedmiocie dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 Kpa zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Mając na uwadze kasatoryjny charakter rozstrzygnięcia nie sposób nie wskazać na odmienności regulacji prawnych w Prawie oświatowym i Kpa, które determinowały sposób orzekania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Otóż powtórzenia wymaga, dla rozróżnienia kompetencji organu pierwszoinstancyjnego i organu nadzoru w tego typu sprawach, że odwołanie od przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowiąc – jak wskazano powyżej – odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 Kpa zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawy niepublicznych szkół i placówek, w tym sprawy wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 169 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Ustawa Prawo oświatowe w art. 55 precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego, stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty. Przepis art. 55 normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń dyrektorom szkół i placówek (art. 55 ust. 4). Ponadto, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 55 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź organ prowadzący mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 55 ust. 5-6). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 Kpa. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał dlaczego nie może dokonać rozstrzygnięcia reformatoryjnego oraz w jaki sposób uchybienia te należy usunąć ażeby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kurator zasadnie podkreślił, że strona skarżąca przedłożyła brakujące dokumenty dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Tym samym ich ocena nie mogła zostać dokonana wyłączenie przez organ odwoławczy. Przedłożenie przez stronę istotnych dla rozstrzygnięcia, a nie uzupełniających, materiałów dowodowych przy odwołaniu doprowadziłoby do sytuacji, gdzie organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósłby się do tych nich, nie ocenił ich wiarygodności dowodowej, a sprawa nie zostałaby w pełni rozstrzygnięta przez oba organy. W konsekwencji czego decyzja organu z 22 grudnia 2020 r. nie obejmowała całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ powinien poddać ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając na uwadze, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy zgłoszenie do ewidencji zawiera wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a w przypadku szkoły artystycznej na terenie tej samej miejscowości, a także informację o warunkach lokalowych zapewniających: możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (lit. a), realizację innych zadań statutowych (lit. b), w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej – możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu (lit. c), bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (lit. d). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – jak prawidłowo ocenił Kurator – zapadło po przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, bowiem organ ten wydał rozstrzygnięcie bez ustalenia pełnego stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przedłożenie przez nią dokumentów na etapie postępowania odwoławczego winno skutkować wydaniem decyzji reformacyjnej, a zastosowanie art. 138 § 2 Kpa było bezzasadne, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kurator wyjaśnił, że ocena przedłożonego przez stronę materiału dowodowego, z pominięciem organu pierwszej instancji, stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze i charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania oraz powtórzenia wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej, co oznacza – jak wskazano powyżej – że jego celem jest ustalenie tej prawdy na podstawie faktów i okoliczności udowodnionych w prawem wymagany sposób. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie (tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07, CBOSA). W konsekwencji czego zarzuty strony skarżącej dotyczące niezasadnie zastosowanego art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, bowiem niniejsze postępowanie obejmuje wyłącznie kontrolę przesłanek uzasadniających wydanie decyzji w art. 138 § 2 Kpa. Te ramy zawężają możliwość przekazania przez Sąd i wykluczają merytoryczną ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organu obu instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, o czym także powyżej, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13). Zdaniem Sądu dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo organ odwoławczy stwierdził braki dowodowe mające wpływ na ustalenia stanu faktycznego, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej oraz wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Tym samym zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przy czym nie chodzi tu o uzupełnienie postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, lecz o przeprowadzenie podstawowych środków dowodowych, istotnych dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Brak ich ustalenia przez organ pierwszej instancji uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie granic materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 Kpa było niedopuszczalne. Przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna w istocie byłaby rozpatrzona w pełnym zakresie tylko raz i tylko przez organ drugiej instancji. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). Z tych powodów w niniejszej sprawie Kurator nie mógł samodzielnie ocenić przedłożonych przez spółkę materiałów dowodowych na etapie postępowania odwoławczego z pominięciem organu I instancji. Jak wskazano powyżej dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję w zakresie sposobu rozstrzygnięcia (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania). Stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został bowiem ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji na co de facto w motywach rozstrzygnięcia zwrócił uwagę organ nadzoru pedagogicznego. Podsumowując powtórzenia wymaga, że trafne są wytyczne organu odwoławczego, które zostały powyżej szczegółowo przytoczone. Wobec tego, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając zatem na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sąd uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 Kpa. Z tych względów, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.