II SA/Wa 411/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala sprzeciw. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...], orzekającą o utracie przez H. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] października 2019 r. na okres 120 dni, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: H. S. w dniu [...] grudnia 2008 r. został zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w [...], jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o uznaniu H. S. za osobę bezrobotną od dnia [...] grudnia 2008 r. i o nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Bezrobotny stawił się w dniu [...] października 2019 r. na giełdę pracy, organizowaną przez [...] S.A. w siedzibie Miejskiego Urzędu Pracy w [...] (numer oferty [...]). W tym samym dniu odmówił przyjęcia przedstawionej oferty innej pracy zarobkowej (umowa zlecenie) i jednocześnie nie złożył pisemnego oświadczenia. W dniu [...] października 2019 r. do Miejskiego Urzędu Pracy w [...] wpłynęło oświadczenie H. S. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie odmowy przyjęcia propozycji pracy z dnia [...] października 2019 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] orzekł o utracie przez ww. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] października 2019 r. na okres 120 dni. Od powyższej decyzji H. S. wniósł odwołanie. Wojewoda [...] po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewody, organ I instancji naruszył przepisy postępowania, nie podejmując wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności w przedmiotowej sprawie, dlatego też rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji wskazał, że w oświadczeniu z dnia [...] października 2019 r. H. S., jako powód odmowy przyjęcia propozycji pracy w dniu [...] października 2019 r., podał brak jego doradcy zawodowego, którego obecność uważa za niezbędną, ze względu na jego pomoc przy rozpatrzeniu i właściwej analizie oferty. Dodatkowo podniósł, że cyt.: "Wciąż aktualnym pozostaje również stanowisko przekazane Miejskiemu Urzędowi Pracy w [...] w piśmie z dnia [...].10.2015 r. dotyczące stanu zdrowia, jak i deklaracja pełnej gotowości poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy." W ocenie organu odwoławczego, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przedstawiona bezrobotnemu na giełdzie pracy oferta innej pracy zarobkowej jest dla strony odpowiednia. Wojewoda podniósł, że z zapisów dokonanych w zgłoszeniu krajowej oferty pracy wynika, iż oferta była aktualizowana, przy czym nie wynika, w jakich terminach były dokonywane zmiany. W ofercie zostały zmienione: nazwa zawodu, nazwa stanowiska oraz wykreślone zostały: liczba wolnych miejsc zatrudnienia, w tym dla osób niepełnosprawnych oraz okres aktualności oferty. Dokonane zmiany zostały opatrzone pieczątką i podpisem osoby je dokonującej, jednak nie zostały wskazane daty, kiedy zmiany miały miejsce. Organ zauważył, że Prezydent Miasta [...], rozpoznając sprawę, nie ustalił, czy zaoferowana stronie praca spełnia kryteria odpowiedniej pracy z uwagi na jego stan zdrowia, bowiem praca musi być odpowiednia również ze względów zdrowotnych. Wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 z późn. zm., dalej jako ustawa o promocji), starosta pozbawia bezrobotnego statusu bezrobotnego, jeśli odmówił on bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy, określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Tym samym – zdaniem Wojewody - o ile stan zdrowia H. S. nie pozwala na podjęcie zaoferowanej pracy na podstawie umowy zlecenia - odmowa nie mogłaby stanowić podstawy do pozbawienia go statusu bezrobotnego, a jest to jeden z powodów, jaki strona wskazuje w oświadczeniu z dnia [...] października 2019 r. Podkreślił, że w świetle art. 2 ust. 3 ustawy o promocji, koszty badań lekarskich lub psychologicznych, mających na celu stwierdzenie zdolności do wykonywania pracy, uczestnictwa w szkoleniu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, odbywania stażu, wykonywania prac społecznie użytecznych, a także określenie szczególnych predyspozycji psychofizycznych wymaganych do wykonywania zawodu przeprowadzane na wniosek urzędu pracy, finansowane są ze środków Funduszu Pracy. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przywrócenia H. S. statusu osoby bezrobotnej, ponieważ - w jego ocenie – w sprawie pozostały do ustalenia istotne kwestie, tj. stanu zdrowia bezrobotnego oraz terminu aktualizacji zgłoszenia krajowej oferty pracy, mające bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Organ stwierdził, że wskazany zakres koniecznych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego stosowanie do regulacji art. 136 k.p.a., co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 k.p.a. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta [...] powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, np. poprzez skierowanie H. S., zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o promocji, na badania lekarskie i psychologiczne, umożliwiające wydawanie opinii o przydatności zawodowej do pracy, oraz czy przedstawiona stronie oferta pracy jest dla niego odpowiednia ze względów zdrowotnych, a także kiedy dokonano aktualizacji oferty pracy. Swoje rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, mając na względzie przepisy art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta [...] w powyższej sprawie nie uczynił zadość obowiązkom procesowym w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. H. S. od powyższej decyzji wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że jego sprawa nie została przez organ II instancji dostatecznie rozpatrzona, a uzasadnienie decyzji zostało uzupełnione w sposób - jego zdaniem – niedopuszczalny, poprzez stworzenie przez Wojewodę [...] dodatkowego uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie oraz wskazał, że wydana przez organ II instancji decyzja jest decyzją kasacyjną i z samej swojej istoty nie orzeka merytorycznie w sprawie. Podnoszony w skardze zarzut dotyczyć może jedynie decyzji orzekających co do istoty, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wojewoda wyjaśnił, że organ II instancji nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdził, że poczynione przez organ I instancji ustalenia, przy niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie pozwalają na wydanie orzeczenia merytorycznego. Wskazał, że w świetle okoliczności sprawy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., ponieważ wskazany w sprawie zakres koniecznych ustaleń jest rozległy i znacznie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego stosowanie do regulacji ww. przepisu, co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem w powołanym przepisie jest mowa o postępowaniu uzupełniającym, a nie o prowadzeniu całego postępowania w zastępstwie organu I instancji. Stwierdził, że Prezydent Miasta [...] nie wykazał, czy przedstawiona H. S. na giełdzie pracy oferta innej pracy zarobkowej jest odpowiednia ze względu na stan zdrowia bezrobotnego. Nadto, wskazał, iż nie podziela stanowiska organu I instancji, że to nie organ, a pracodawca, osobie bezrobotnej, wstępnie zaakceptowanej do pracy, zobowiązany jest wydać imienne skierowanie na badania lekarskie, w celu ustalenia braku przeciwwskazań zdrowotnych bądź ich istnienia zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dni 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040), bowiem do przedstawionej oferty pracy, jaką jest umowa zlecenia, nie mają zastosowania przepisy dotyczące pracowników. Jednocześnie podniósł, że Wojewoda [...] nie ma kompetencji do kierowania osoby bezrobotnej na badania lekarskie, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o promocji, które to badania pozwoliłyby ustalić, czy stan zdrowia H. S. pozwala na wykonywanie zaproponowanej pracy, a tym samym, czy została mu przedstawiona odpowiednia praca w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Wyjaśnić należy, że stosownie treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie od treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po pierwsze - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesienie odwołania powoduje bowiem przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, może również z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem zastosowania omawianego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie było stwierdzenie przez organ II instancji, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w istotnym zakresie, czym naruszył procedurę postępowania administracyjnego. Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie nie mógł przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w stopniu umożliwiającym dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia we własnym zakresie, bowiem w ten sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a postępowanie w tej sprawie należało powtórzyć w całości od początku. Wskazał, że nie ma kompetencji do kierowania osoby bezrobotnej na badania lekarskie, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, co pozwoliłoby ustalić, czy stan zdrowia bezrobotnego pozwala na wykonywanie zaproponowanej mu pracy, a tym samym na ocenę, czy została mu przedstawiona odpowiednia praca. Organ I instancji nie ustalił również, jaka faktycznie oferta pracy została przedstawiona stronie, z uwagi na dokonywane w niej zmiany, m.in. w zakresie zawodu i stanowiska pracy, co uniemożliwiło stwierdzenie, jak faktycznie wyglądała oferta pracy, przedstawiona skarżącemu. Sąd podziela, przytoczony w odpowiedzi na sprzeciw, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1715/19, że "Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. należy interpretować łącznie z przepisem art. 136 § 1 k.p.a, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19)." W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ, jak wskazano wyżej, prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/16, również powołany przez organ w odpowiedzi na sprzeciw). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo też przyjęto, że stwierdzone braki postępowania wyjaśniającego nie mogły zostać w całości uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Niewątpliwie bowiem rozpoznanie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Wyjaśnić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji określonych w art. 136 k.p.a., zakreślającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na podstawie tego przepisu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być w postępowaniu odwoławczym jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzyganie sprawy wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.