II SA/Op 347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr[...], Starosta Opolski orzekł o zatrzymaniu A. B. prawa jazdy kategorii [...], [...], [...], [...], [...], wydanego dnia 21 grudnia 2004 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał na art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą i wyjaśnił, że strona w okresie od dnia 5 września 2010 r. do 5 lipca 2011 r. wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego, otrzymując łącznie 25 punktów. Decyzja przesłana została do strony pocztową przesyłką poleconą w dniu 1 września 2011 r., która po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do organu z adnotacją, że nie została podjęta w terminie. Następnie w dniu 10 października 2011 r. - z upoważnienia Starosty Opolskiego, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy - wydana została decyzji o skierowaniu A. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja ta, w postępowaniu odwoławczym, utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. pełnomocnik A. B. – radca prawny M. C., wystąpił do Starosty Opolskiego o wyjaśnienie, na jakiej podstawie do Centralnej Ewidencji Kierowców przekazana została informacja o zatrzymaniu prawa jazdy jego mocodawcy, skoro w tym przedmiocie nie wydano decyzji. Zaznaczył, że A. B. nigdy nie otrzymał decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a jedynie otrzymał decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odpowiedzi organ poinformował pełnomocnika A. B., że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana została w dniu 31 sierpnia 2011 r. i jako doręczona stronie w trybie art. 44 K.p.a. - stała się ostateczna. Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. pełnomocnik A. B. wniósł odwołanie od decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zatrzymaniu prawa jazdy. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy uznał, iż organy nie odliczyły skarżącemu 6 punktów. W ocenie pełnomocnika, A. B. nie przekroczył ustalonego progu 24 punktów, stąd brak było podstaw do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wraz z odwołaniem złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium uznało, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi, w szczególności nie uprawdopodobniła, że nie mogła wcześniej wnieść odwołania. Argumentując dokonaną ocenę Kolegium wskazało, że hospitalizacja żony A. B. w okresie od dnia 5 września do 10 października 2011 r. w Centrum Onkologii w [...] i związany z tym pobyt strony w szpitalu wraz z małżonką, nie stanowią wystarczającej podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to bowiem zachorowanie strony o charakterze nagłym, uniemożliwiające wniesienie odwołania. Ponadto, pierwsza informacja o złożeniu przesyłki w palcówce pocztowej została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej dnia 2 września 2011 r., czyli jeszcze przez pobytem żony w szpitalu. Nie sposób też przyjąć, że przyczyna uchybiania terminu, jak wskazał pełnomocnik, ustąpiła dopiero w dniu 1 lutego 2013 r., kiedy to dowiedział się on o istnieniu kwestionowanej decyzji. W dniu 29 kwietnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało również postanowienie, nr [...], którym stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzja Starosty Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2011 r., została stronie doręczona w dniu 16 września 2011 r., w sposób przewidziany w art. 44 § 4 K.p.a. Wyjaśniło, że na skutek niemożności doręczenia decyzji w miejscu zamieszkania i braku osoby, która podjęłaby się jej doręczenia stronie, została ona w dniu 2 września 2011 r. złożona w placówce pocztowej, a informację o tym pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej. Ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru decyzji pozostawiono w dniu 9 września 2011 r., jednak strona nie dokonała odbioru, zatem decyzja została zwrócona Staroście Opolskiemu w dniu 19 września 2011 r. Kolegium wskazało, że termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej dnia 16 września 2011 r. - w trybie art. 44 § 4 K.p.a. - upłynął w dniu 30 września 2011 r., natomiast odwołanie zostało wniesione dopiero dnia 8 lutego 2013 r., a zatem z uchybieniem terminu. Jednocześnie podkreślono konieczność stwierdzenia uchybienia terminu, w przypadku gdy w tej sprawie postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r., odmówiono stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania A. B., reprezentowany nadal przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 i art. 77 K.p.a. Skarżący wywodził, że o decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. dowiedział się dopiero w dniu 1 lutego 2013 r. w wyniku sukcesywnie uzyskiwanych informacji o prowadzonym postępowaniu. W ocenie skarżącego, złożony przez niego wniosek o przywrócenie terminu spełniał przesłanki z art. 58 K.p.a., w związku z czym należało przywrócić termin i rozpatrzyć odwołanie. Dodał, że nie mógł odebrać pierwszego i drugiego awiza, bowiem w dniach 1 - 4 września 2011 r. przebywał na delegacji w Niemczech, a od dnia 5 września 2011 r. - w szpitalu w [...]. Stwierdził, że ocenę przesłanek z art. 58 K.p.a. należało przeprowadzić, przy uwzględnieniu reguł z art. 77 K.p.a. Zdaniem skarżącego, wniosek spełniał wszystkie wymogi, a zatem odwołanie zostało złożone w terminie i powinno zostać przez organ uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Zaznaczyło, że wskazane w skardze okoliczności dotyczące choroby żony skarżącego zostały ocenione w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 22 października 2013, sygn. akt II SA/Op 347/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), do czasu prawomocnego zakończenia sądowoadministracyjnego postępowania, prowadzonego pod sygn. akt II SA/Op 346/13, w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. Sąd uznał, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia zależy od oceny legalności postępowania związanego z odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i wyniku postępowania w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 346/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. B. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy. W dniu 19 grudnia 2013 r. w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Op 347/13) Sąd wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega natomiast oddaleniu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym stwierdzono, że A. B. uchybił terminowi do wniesienia odwołania, od decyzji orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy. Przy czym podkreślić trzeba, że kontrolując ww. postanowienie, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie był uprawniony do badania legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, nie będąc związanym zarzutami oraz wnioskami skargi Sąd nie dokonywał w niniejszej sprawie oceny w kontekście sformułowanych przez skarżącego zarzutów odnoszących się do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które to podlegały ocenie w odrębny postępowaniu. W związku z powyższym, rozważania Sądu ograniczały się tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 K.p.a., sprowadza się do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, przez dwa różne organy. Wyrazem jej realizacji jest przepis art. 127 § 1 K.p.a., który określa, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. W myśl art. 127 § 2 K.p.a. wnoszone jest ono do organu wyższego stopnia, bądź innego organu odwoławczego przewidzianego w ustawie, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji - art. 129 § 2 K.p.a. Zachowanie ustawowego terminu z art. 129 § 2 K.p.a. jest warunkiem skuteczności wniesienia odwołania. Procesowy skutek prawny, w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania wywołuje czynność doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Czynność ta w postępowaniu administracyjnym została szczegółowo uregulowana. W przypadku osób fizycznych zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy art. 42 - 44 K.p.a. Regulują one zarówno doręczenie właściwe, a więc bezpośrednio do rąk adresata (art. 42), jak i doręczenie zastępcze stosowane w przypadku nieobecności adresata (art. 43) oraz w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 K.p.a., z którym wiąże się procesowy skutek prawny w postaci domniemania doręczenia pisma (art. 44 K.p.a.). Dla zachowania terminu i skuteczności wniesienia odwołania nie ma zatem znaczenia to, czy adresat zapoznał się z treścią doręczonej decyzji. Istotne jest jedynie to, czy decyzja została doręczona w jednym z ustawowych trybów i czy w konsekwencji tego upłynął już termin do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że określony w art. 129 § 2 K.p.a. termin jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zachowanie tego terminu jest z kolei warunkiem dopuszczalności rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a jego niedotrzymanie powoduje negatywne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania i bezskuteczności wniesionego odwołania. Ponadto, w przypadku uchybienia terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. ustawodawca zobligował organ odwoławczy do wydania postanowienia o uchybieniu terminu, na podstawie art. 134 K.p.a. W świetle powyższego przyjąć trzeba, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 284/13, LEX nr 1334884). Niemniej jednak, okolicznością mającą wpływ na ocenę w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania, a także na wydanie postanowienia określonego w art. 134 K.p.a., jest jego przywrócenie na podstawie art. 58 K.p.a. Wydanie postanowienia o przywróceniu terminu wyłącza bowiem możliwość wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Dlatego, w przypadku wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ocena jego zachowania może być dokonana dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu tego wniosku. Badając zachowanie terminu organ zobowiązany jest uwzględnić treść rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie jego przywrócenia. Podkreślić również należy, że rozpoznanie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stanowi odrębny przedmiot rozstrzygnięcia od stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rezultacie organ wydaje dwa odrębne postanowienia i w razie wydania rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu związany jest jego treścią. Oznacza to, że nie może przy ocenie zachowania terminu do wniesienia odwołania ponownie badać, czy istnieją podstawy do jego przywrócenia i zobowiązany jest uwzględnić jedynie fakt, że termin nie został przywrócony. Tym samym, w przypadku stwierdzenia, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania i nie został on przywrócony, organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań, dostrzec należy, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, od której wniesione zostało odwołanie, doręczona została skarżącemu w trybie art. 44 K.p.a. Wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania i braku możliwości doręczenia mu pisma osobiście w trybie art. 42, a także w trybie 43 K.p.a. dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pismo pozostawiono na okres 14 dni w placówce pocztowej, informując skarżącego dwukrotnie o możliwości jego odbioru. Pierwsze zawiadomienie, o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni, umieszczone zostało w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 2 września 2011 r., a kolejne w dniu 9 września 2011 r. Skoro skarżący nie odebrał przesyłki, stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. uznać należało, że została ona doręczona z upływem 14 dni od kiedy została pozostawiona w urzędzie pocztowym, tj. dnia 16 września 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W art. 44 § 1 K.p.a. mowa jest z kolei o 14-dniowym terminie przechowywania pisma w placówce pocztowej. Skoro termin ten bezskutecznie upłynął, decyzję pierwszoinstancyjną prawidłowo organ odwoławczy uznał za doręczoną. Skutkiem procesowym doręczenia decyzji skarżącemu było rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania, który to bezskutecznie upłynął w dniu 30 września 2011 r. Odwołanie od decyzji skarżący wniósł natomiast dopiero pismem z dnia 8 lutego 2013 r., a więc prawie półtorej roku po upływie terminu. Bezspornie zatem uchybił on temu terminowi. Zauważyć przy tym trzeba, że sam skarżący wnosząc odwołanie nie kwestionował uchybienia terminu do wniesienia odwołania i będąc tego świadomym jednocześnie z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r. odmówiono jednak skarżącemu przywrócenia terminu. Jakkolwiek postanowienie to wydano tego samego dnia, w którym wydano postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, ale jego numer potwierdza, że wydane zostało ono przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. W tej materii zwrócić należy uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a., postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jest postanowieniem ostatecznym. Dlatego też uznać trzeba, że organ stwierdził uchybienie terminu dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii jego przywrócenia. Wprawdzie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało zaskarżone do tutejszego Sądu niemniej jednak wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 346/13, Sąd oddalił skargę wniesioną w tym przedmiocie, a wyrok ten stał się prawomocny. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny organu, co do braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Stąd też, dla oceny legalności dokonywanej w niniejszej sprawie istotne jest natomiast to, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wobec bezspornego uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ostateczna odmowa jego przywrócenia powoduje, że niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym i konieczne jest stwierdzenie postanowieniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Reasumując Sąd uznał, że w świetle okoliczności faktyczny, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Zaskarżone postanowienie, w ocenie Sądu, odpowiada przepisom prawa. Skoro skarżący złożył odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, organ nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić postanowieniem uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które zamyka drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostatecznie rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć natomiast należy, że Sąd w toku niniejszego postępowania nie oceniał kwestii związanych z przywróceniem terminu. Podlegały one ocenie w odrębny postępowaniu ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, zakończonym wydaniem prawomocnego wyroku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 346/13. Z uwagi na zakres zaskarżonego aktu przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu mogły być jedynie kwestie dotyczące wydania, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia w przedmiocie uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd związany był przy tym orzeczeniem o oddaleniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Op 346/13, którym przesądzona została kwestia legalności postanowienia o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w przypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać postanowienie - na podstawie art. 134 K.p.a. - stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i wówczas organ nie przystępuje do merytorycznego rozpoznania odwołania, podobnie - Sąd rozpoznając skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, nie może poddać ocenie legalności zapadłego rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji Mając na uwadze powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu. .