II SA/Op 35/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Wojewoda Opolski na decyzję Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 27 października 2004 r. Nr XXVII/224/2004 w przedmiocie usług opiekuńczych 1) stwierdza nieważność paragrafu 1 punkt 1 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że paragraf 1 punkt 1 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U, z 200l r. Nr 142, poz. 1491 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Nr XXVII/224/2004 Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 27 października 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania z powodu istotnego naruszenia prawa. Wskazał, że jak wynika z regulacji wprowadzonej przez Radę Miejska w Wołczynie w § 1 zaskarżonej uchwały przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych ma następować na wniosek zainteresowanej osoby lub członka rodziny. Krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej został określony w art. 102 ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z tym przepisem z wnioskiem takim mogą występować: * osoba zainteresowana * jej przedstawiciel ustawowy - inne osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Natomiast według art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc taka może być udzielana z urzędu. Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, uznane za świadczenia z pomocy społecznej na mocy art. 36 pkt 2 lit. 1 i m ustawy o pomocy społecznej, mogą być przyznawane na wniosek podmiotów wymienionych w art. 102 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia § 1 zaskarżonej uchwały regulują te kwestie odmiennie niż przepisy ustawy, nie przewidziano bowiem możliwości złożenia wniosku przez przedstawiciela ustawowego osoby zainteresowanej oraz przez inne osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ze sformułowania kwestionowanego § 1 uchwały "przyznanie (...) następuje na wniosek (...0 wynika, ze nie ma możliwości przyznania przedmiotowych usług z urzędu. Ponadto w uchwale dopuszczono przyznanie świadczeń na wniosek członka rodziny, bez konieczności uzyskania przez niego zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Opolski również podał, że zaskarżona uchwała w paragrafie 1 podjęta została z istotnym naruszeniem prawa poprzez zignorowanie przepisów § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, z powodu powtórzenia zapisów ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. W W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wołczynie wniosła o jej odrzucenie, w uzasadnieniu podnosząc zarzuty merytoryczne. Jej zdaniem przepis art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593, Nr 99 poz. 1001) jest przepisem szczególnym, w którym ustawodawca przekazuje radzie gminy uprawnienie dotyczące określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Wobec czego Rada Miejska w Wołczynie uznała, ze cytowana delegacja ustawowa obejmuje również prawo do wskazania przez nią kręgu podmiotów uprawnionych do składania wniosku o przyznanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd ocenia zgodność z prawem wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Wynika z tego, że sąd administracyjny może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi -porównaj B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r. str. 379-280). Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 kt 5 i 6 ustawy stwierdza, nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów w organów gmin przepis ten pozostaje z związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 200l r. Nr 142 poz. 1591) stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczną z prawem. Na podstawie argumentacji a contrańo do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin oznacza ich nieważność - tak: Tadeusz Woś postępowanie sądowo administracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 204r. str. 310. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że obarczona jest ona wadami skutkującymi jej nieważność w części dotyczącej paragrafu 1. Badając legalność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy zważyć, że według art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji, stanowiąc, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucja RP w rozdziale III porządkuje system źródeł prawa wprowadzając w szczególności podział wszystkich aktów normatywnych na dwie kategorie; akty powszechnie obowiązujące i akty normatywnie wewnętrzne. Do pierwszej z nich należą akty powszechnie obowiązujące w stosunku do wszystkich podmiotów prawa, w tym w stosunku do wszystkich obywateli. W kategorii tej mieszczą się akty prawa miejscowego, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z treścią tego konstytucyjnego zapisu koresponduje przepis art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie skonkretyzowane zostało w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593, Nr 99 poz. 1001) określającym, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Delegacja ta dotyczyła jedynie określenia przez organ gminy szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. W konsekwencji oznacza to, że przepis art. 50 ust. 6 nie obejmuje jednocześnie uprawnienia do określenia kręgu osób, które mogą wystąpić z wnioskiem o przyznanie usług wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej w rozdziale 7 dotyczącym postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej reguluje kwestię wnioskodawców mogących się zwrócić o świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze są świadczeniami z pomocy społecznej stosownie do treści przepisu art. 36 pkt 2 lit. 1 i omawianej ustawy o pomocy społecznej. Treść powyższego unormowania wskazuje, że rada gminy w drodze przepisu powszechnie obowiązującego określa prawa oraz obowiązki odbiorców usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Zagadnienia poprawnego konstruowania tekstów aktów prawnych i związanych z tym zasad uregulowane zostało w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej "(Dz. U. Nr 100 poz. 98), wydanym na podstawie delegacji ustawowej uprawniającej Prezesa Rady Ministrów do ustalania zasad techniki prawodawczej, która została zawarta w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r Nr 24 poz. 199 ze zm.). Powyższe ustawowe umocowanie nie zostało ograniczone tylko do określenia zasad techniki prawodawczej dla administracji rządowej, co pozwala przyjąć, że ustalone przez Prezesa Rady Ministrów zasady mogą wiązać również organy władzy publicznej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. W przepisie § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazano wprost, że zasady określone m.in. w dziale I rozdział 2-7 tego rozporządzenia mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, należy podzielić pogląd Wojewody Opolskiego, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i z tego względu akty te nie mogą wkraczać w materię uregulowaną ustawą, bądź innym aktem prawnym, poprzez zawarcia powtórzenia ich treści. Przepis § 137 powołanego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów zawarty w dziale VI stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń. Po myśli § 143 tego rozporządzenia zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141 mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a zatem przepis 137 rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powtarzanie regulacji ustawowych w aktach podstawowych jest niezgodne z zasadami legislacji, albowiem mogłoby prowadzić do odmiennej interpretacji w kontekście powtarzającej go uchwały i przez to zmiany intencji prawodawcy (porównaj wyroki NSA z dnia 12.04.2002 r., sygn. akt I SA/Kr 259/02. M. Prawn. Z 2003 r. nr 17 str. 802, z dnia 14.10.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS z 2000 r., nr 1 poz. 17, z dnia 20.08.1996 r. SA/Wr 2761/95 nie publ.). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zawarcie w uchwale rady gminy jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a tym bardziej dodanie unormowania odmiennie regulującego zakres ustawowy jest istotnym naruszeniem prawa, którego waga pociąga za sobą wyeliminowanie uchwały w zaskarżonej części z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (w odniesieniu do paragrafu pierwszego). Mając na względzie przedstawione okoliczności należało na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygniecie w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.