II SA/Op 358/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 22 lutego 2007 r. Nr V/19/07 w przedmiocie opłat za świadczenia publicznych przedszkoli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 22 lutego 2007 r. Rada Miejska w Niemodlinie, podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwałę Nr V/19/07, w sprawie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. W uchwale tej, Rada w § 1 ust. 1 ustaliła miesięczną opłatę stałą za usługi przekraczające minimum programowe – usługi bytowe świadczone w przedszkolach jednooddziałowych 5 godzinnych (pkt 1) i wielooddziałowych powyżej 5 godzin na wsi i w mieście (pkt 2 i 3); wskazała, że podane stawki z ust. 1 nie obejmują wartości surowców zużytych do produkcji posiłków (ust. 2) oraz określiła termin odpłatności opłaty stałej (ust. 3). W § 2 tej uchwały, Rada ustaliła dzienną opłatę za wyżywienie jednego dziecka w poszczególnych placówkach przedszkolnych na terenie Gminy Niemodlin (ust. 1 pkt 1 – 5) ze wskazaniem, że stawki te obejmują wartość surowców zużytych do produkcji posiłków (ust. 2) i terminem płatności (ust. 3) oraz postanowieniem o zaliczeniu tej opłaty na poczet następnych, w przypadku nieobecności dziecka (ust. 4). Końcowe regulacje uchwały z § 3, 4, 5 dotyczyły odpowiednio: powierzenia wykonania uchwały; utraty mocy dotychczasowej uchwały; publikacji i wejścia w życie tej uchwały. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Opolski, na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W skardze z dnia 17 maja 2007 r., Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, tj. § 1 stanowiącego o opłacie stałej, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (zwanej dalej ustawą), opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy. W rozumieniu art. 6 pkt 1 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Na zasadzie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), czas przeznaczony na realizacje podstawy programowej wychowania przedszkolnego wynosi co najmniej 5 godzin dziennie. Wojewoda podniósł, że ustalonej opłacie z § 1 uchwały nadano charakter opłaty stałej, pomimo, że ustawodawca nie przewidział w ustawie "opłaty stałej", która wg tej uchwały jest wnoszona niezależnie od tego czy dziecko skorzysta ze świadczeń ponad ustalone podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Ponadto, Rada nie określiła zasad zwrotu wnoszonej za dany miesiąc opłaty, na wypadek nieskorzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkolnych. Zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Uprawnienie Rady, zdaniem Wojewody, obejmuje jedynie ustalenie opłat za konkretne świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Na tę okoliczność przywołano wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06, Nowe Zeszyty Samorządowe 2006, Nr 6, poz. 113. Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie "opłaty stałej", charakteryzującej się brakiem możliwości zwrotu w razie nieobecności dziecka w przedszkolu pozostaje w sprzeczności z art. 14 ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina Niemodlin wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że Wojewoda Opolski, jako organ nadzoru nie rozpoznał istoty sprawy, a przede wszystkim nie wyjaśnił, że § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały reguluje ten sam przedmiot, czyli zasady pokrywania kosztów wyżywienia dzieci w przedszkolu. W szczególności § 1 reguluje zasady odpłatności za wynagrodzenia personelu kuchennego, opłaty za gaz, energię, wodę związaną z przygotowaniem posiłków, koszty zakupów urządzeń kuchennych i ich utrzymanie, środków czystości itp. Koszty te mają charakter stały i są niezależne od absencji dziecka. W § 2 uchwały uwzględniono tę część kosztów, stanowiącą cenę zakupionego surowca, która jest wyliczalna i można ją zaliczyć na poczet przyszłego okresu lub zwrotu w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Na rozprawie w dniu 13 września 2007 r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu poparł skargę Wojewody Opolskiego, akcentując brak odniesienia w regulacji uchwały do zasad ekwiwalentności oraz zawężenie zwrotu opłaty do opłaty za pożywienie dziecka w przedszkolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać należy, że jeśli chodzi o akty organów gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Odnotować także trzeba, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a zatem ocenie podlegają wszystkie przepisy zaskarżonego aktu prawnego. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Nr V/19/07 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, poprzedzić należy istotną uwagą, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w samej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W tym miejscu odnotować można, że pomiędzy stronami nie było sporu co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie, Rada Miejska w Niemodlinie, wskazaną wyżej uchwałę podjęła w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Dla przejrzystości rozważań odnotować warto, że przywołana ustawa określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy, prowadzenie przedszkoli publicznych jest zadaniem obowiązkowym gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin realizowanych w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Z kolei, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa określona została natomiast w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Dodatkowo określono w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Przechodząc do upoważnienia ustawowego zaskarżonej uchwały, raz jeszcze wskazać należy, iż przepis art. 14 ust. 5 ustawy stanowi, że "opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (..) ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1". Z treści tego przepisu i po uwzględnieniu regulacji zawartej w przytoczonych art. 5 ust. 5, art. 105 oraz art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że opłaty ustalane przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5, nie mogą być opłatami dotyczącymi nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż ta działalność - na podstawie przepisu art. 6 pkt 1 - jest z mocy prawa bezpłatna. W świetle przywołanych regulacji prawnych wszelkie inne usługi świadczone w przedszkolu (wykraczające poza podstawę programową), uzależnione są jedynie od woli gminy, bowiem nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, a zatem tych świadczeń (innych niż obligatoryjne) dotyczyć może uchwała rady gminy. Skoro opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, stąd, mogą one dotyczyć zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę, jak również kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich – poza kosztem żywności – należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. Dlatego też, uprawnienie rady gminy z art. 14 ust. 5 ustawy, sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za konkretnie nazwane poszczególne świadczenia, przy czym, ich określenie powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, inaczej rzecz ujmując, ustalenie tych opłat powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Odnotować również można, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w omawianej ustawie, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości niepokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego. Ponadto, z uwagi na konieczność realizacji postulatu zupełności regulacji, tj. zawarcia w jednym akcie wszystkich uregulowań wynikających z jednej delegacji ustawowej, należy stwierdzić, że realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy nie może ograniczać się do wskazania konkretnych kwot opłat za wszystkie, wyszczególnione świadczenia, ale powinna także obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie i jednoznacznie, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana. Kontynuując rozważania, zaakcentować wypada, że ocena legalności zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru i przez Sąd podyktowana jest treścią postanowień w niej zawartych, a nie zamiarem rady gminy, którego nie sprecyzowano w postanowieniach tej uchwały, a który został przedstawiony dopiero w odpowiedzi na skargę. Podejmując uchwałę na podstawie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, rada gminy zobowiązana jest do ścisłego przestrzegania upoważnienia ustawowego z uwzględnieniem wskazanej w tym przepisie normy ustawowej. Powtórzyć wypada, że art. 14 ust. 5 ustawy stanowi dla rady gminy upoważnienie do określenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1, z którego wynika, że przedszkole prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, zaś czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów, należało stwierdzić, iż ustalone w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały opłaty za usługi "przekraczające minimum programowe" w przedszkolach 5 – godzinnym jest sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy, bowiem działalność usługowa w ramach minimum programowego obejmuje co najmniej 5 godzin dziennie i jest bezpłatna (art. 6 pkt 1 ustawy). Opłaty za świadczenia przekraczające minimum programowe powinny być skonkretyzowane i precyzyjnie nazwane. Mogą one dotyczyć opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym podstawę tj. powyżej 5 godzin, a także kosztów żywienia oraz związanych z tym nakładów np. koszty produktów, ich przygotowania i wydawania. Dlatego też, upoważnienie dla rady gminy z art. 14 ust. 5 ustawy odnosi się do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne, konkretne świadczenia przekraczające minimum programowe. Z treści § 1 ust. 1 uchwały nie wynika, że stanowi on opłatę za wyżywienie (jak podała Gmina w odpowiedzi na skargę), bowiem regulacja tego przepisu odnosi się do ustalonej miesięcznie opłaty (nazwanej "stałą"), za usługi przekraczające minimum programowe – usługi bytowe świadczone w przedszkolu. O charakterze opłaty z § 1 ust. 1 uchwały nie przesądza zapis ust. 2, który odnosi się do "stawek" poprzez wyłączenie wartości surowców do posiłków. Przyznać natomiast należy, że słusznie organ nadzoru wskazał na zasadę ekwiwalentności świadczeń przy ustalaniu opłaty z art. 14 ust. 5 ustawy. Bezpodstawny zaś, jest zarzut organu nadzoru, że brak jest podstaw prawnych do użycia w § 1 ust. 1 uchwały pojęcia "opłaty stałej". Mając na uwadze brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy, należy stwierdzić, że przepis ten nie precyzuje wytycznych co do treści uchwały, a ponadto, z uwagi na szeroki zakres pojęcia "opłata", brak jest racjonalnych przesłanek, by wywodzić z tego przepisu zakaz użycia przez radę konkretnych pojęć na określenie opłat, takich jak opłata stała lub opłata zmienna i by wiązać z tym skutek w postaci istotnego naruszenia prawa. Odnotować także przyjdzie, że przepisu § 2 ust. 1, 2 i 3 uchwały nie kwestionował organ nadzoru. Ten przepis bowiem dotyczy dziennej opłaty za wyżywienie w wysokości od 2,00 zł do 3,80 zł (ust. 1); stanowi o wartości surowców do posiłków (ust. 2) oraz odnosi się do terminu zapłaty opłaty za wyżywienie (ust. 3). Słusznie natomiast został zakwestionowany ust. 4 § 2, który zawęża materię zaliczenia (zwrotu) niewykorzystanej opłaty do stawek za wyżywienie, a konkretnie za opłatę określoną w § 2 ust. 1 i 2. Stąd, przepis § 2 ust. 4 stanowiący o "zaliczeniu opłaty" odnosi się wyłącznie do wartości surowców zużytych do posiłków, przy czym, zaliczenie to na poczet następnego miesiąca przewidziano w sytuacji nieobecności dziecka zgłoszonej "co najmniej z jednodniowym wyprzedzeniem", co sprowadza się tylko do tej jednej wskazanej formy, przez co inne przyczyny i okoliczności zgłoszenia nieobecności dziecka w przedszkolu zostały tym przepisem wyeliminowane, a w konsekwencji pozbawiono uprawnionych możliwości żądania zwrotu (zaliczenia) opłaty. Ułomne uregulowanie w ust. 4 § 2 zaskarżonej uchwały skutkuje niewykonalnością upoważnienia ustawowego, w następstwie takiego stanu rzeczy, regulacja z § 2 ust. 1, 2, 3 dotycząca opłat za wyżywienie jest niekompletna i z tego powodu kwalifikuje się również do stwierdzenia nieważności. Dodać bowiem należy, że pozostawienie w mocy niekwestionowanej w skardze części uchwały (§ 2 ust. 1, 2, 3) pozbawiłoby ją istoty jako aktu prawa miejscowego, bowiem zawierałaby regulację niepełną, co stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując, przypomnieć wypada, że realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy nie może ograniczać się do wskazania konkretnych kwot opłat za świadczenia przekraczające minimum programowe i wskazania tylko jednej okoliczności do zaliczenia niewykorzystanej opłaty z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu, ale powinna obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana i na jakich zasadach oraz w jakiej wysokości podlega zwrotowi. Ponadto, uchwała stanowiąca przepisy powszechnie obowiązujące powinna ujmować je w sposób wyraźny, czytelny i przejrzysty, ponieważ regulacje w nich zawarte odzwierciedlają także standardy kultury prawnej. Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania, koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w pkt 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a.