II SA/Op 359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na akt Starosty Opolskiego z dnia 27 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2) określa, że zaskarżony akt w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Starosty Opolskiego na rzecz H. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r., H. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na akt - pismo Starosty Opolskiego z dnia 27 maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], przez wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów, przez zastosowanie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t" z tabliczką "Nie dotyczy mieszkańców i sprzętu rolniczego." Zatwierdzenia dokonano z uwagą, że do oznakowania należy zastosować znaki z grupy wielkości "małe". Akt ten - stanowisko Starosty Opolskiego zawarte w ww. piśmie - podjęty został w następującym stanie sprawy: Sołtys wsi [...] wystąpił z wnioskiem z dnia 3 września 2008 r. do Starosty Opolskiego o ustawienie znaków B-18 (3,5 t) z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców i maszyn rolniczych" na ul. [...] w P[...]. W motywach wniosku wskazał na: zwiększenie ruchu pojazdów ciężarowych wożących kruszywo z kopalni żwiru zlokalizowanej pod lasem; zamieszkiwanie przy ul. [...] bardzo dużej ilości dzieci; brak chodników; zagrożenie bezpieczeństwa z powodu poruszających się z dużą prędkością samochodów. Podał, że droga ta nie jest przystosowana do dużego obciążenia. Z kolei, ustawienie wnioskowanych znaków nie spowoduje odcięcia dojazdu do kopalni, gdyż istnieją jeszcze dwie alternatywne drogi: jedna prowadzi przez las - leśna, a druga droga - polna, prowadzi w kierunku kopalni żwiru ([...]) i dalej do drogi [...]. Drogi te jednak mają gorsze parametry, gdyż na całej długości są drogami gruntowymi, ale są dostępne i odbywa się po nich ruch. Ogólny interes społeczny i bezpieczeństwo mieszkańców wymagają wnioskowanych zmian. Powyższy wniosek Starosta przekazał do rozpoznania Gminie [...], będącej zarządcą drogi. Wójt Gminy [...], przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2009 r., przekazał Staroście Opolskiemu do zatwierdzenia projekt zmiany docelowej organizacji ruchu, mającej na celu ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych na drodze gminnej w [...] ul. [...], przez umieszczenie znaków wskazanych we wniosku Sołtysa. W dniu 27 maja 2009 r. odbyło się posiedzenie komisji, powołanej na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 - zwanym dalej rozporządzeniem), na której rozpatrzono powyższy projekt zmiany organizacji ruchu. W dniu 27 maja 2009 r., Starosta Opolski, działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908), zwanej dalej także p.r.d. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dokonał zatwierdzenia przedstawionego projektu organizacji ruchu, w ciągu drogi gminnej nr [...], z uwagą dotyczącą wielkości znaków oraz ze wskazaniem terminu realizacji. Pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r., H. W. wezwał Starostę Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wskutek zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w [...]. Wyjaśnił, że w dniu 7 września 1998 r. Wojewoda Opolski udzielił mu na 30 lat koncesji, na podstawie której prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Ponadto, posiada dla swojego zakładu Plan Ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego "[...]" na lata 2009-2014 zatwierdzony decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia 19 marca 2009 r. Transport wydobytej kopaliny oraz produkowanych z niej wyrobów odbywał się drogą gminną nr [...], w ciągu której zlokalizowana jest ul. [...], na której umieszczono znak zakazu wjazdu. Podniósł, że dokonana zmiana organizacji ruchu w praktyce spowodowała zamknięcie jego zakładu "[...]". Niemożność posługiwania się pojazdami o masie całkowitej powyżej 3,5 t, w celu obsługi tego zakładu, w tym zwłaszcza wywożenia urobku, uczyniło tę działalność ekonomicznie nieefektywną. Dostrzegł, że w projekcie spornej zmiany w żaden sposób nie uzasadniono potrzeby ograniczenia ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, ani też potrzeb przyjęcia takiego (a nie innego) wskaźnika masy. Natomiast opis techniczny zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, jakoby droga gminna (ul. [...]) stanowiła drogę dojazdową głównie do posesji mieszkalnych, podczas gdy jest ono nieprawdziwe, ponieważ stanowi ona (od zawsze) jedyną drogę dojazdową, w tym do zakładu skarżącego, czego organ nie wziął pod uwagę. Sugerowane natomiast alternatywne drogi dojazdowe do kopalni, z uwagi na rodzaj i profil działalności zakładu, są nieracjonalne i niemożliwe do realizacji. Droga prowadząca przez las jest własnością Nadleśnictwa Opole, które odmawia jakiejkolwiek zgody na transport kruszywa tą drogą, a droga gruntowa ([...]) jest drogą polną, nieutwardzoną, w stanie technicznym uniemożliwiającym transport kopalin jakimikolwiek pojazdami o masie całkowitej powyżej 3,5 t. Prowadzi ona w szczególności przez łąki do wsi [...], co w przypadku deszczu, czy roztopów śniegu sprawia, że nawet lekkie pojazdy samochodowe toną na niej w błocie, a w okresie zimowym nie tylko nie nadaje się do użytku, ale wręcz nie istnieje. Zdaniem skarżącego, Starosta zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu, bez uprzedniej należytej i dogłębnej analizy, doprowadził do zamknięcia jego zakładu. Powołując się na orzecznictwo sądowe dostrzegł też, że projekt zmiany nie został sporządzony w taki sposób, aby możliwa była jego weryfikacja, nie uzasadniono efektywności proponowanej zmiany. Natomiast, sporne ograniczenie w ruchu, w sposób nieuzasadniony stwarza przywileje dla transportu rolnego, tj. posługiwanie się pojazdami o masie całkowitej wielokrotnie przekraczającej 3,5 t, dyskryminując pozostałych uczestników ruchu drogowego. Ponadto, nie dokonano wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności, w tym ograniczenia (pozbawienia) możliwości korzystania z drogi przez skarżącego. Przez zmianę organizacji ruchu uniemożliwiono skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej, co w sposób istotny narusza jego interes prawny. W związku z ww. wezwaniem, Starosta Opolski poinformował H. W., pismem z dnia 9 października 2013 r., że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawa z jego wezwania nie może zostać załatwiona w terminie. Kolejnym pismem z dnia 29 października 2013 r., Starosta poinformował skarżącego, że w zawiązku z planowanym spotkaniem z Wójtem, stanowisko w sprawie zostanie zajęte do dnia 30 listopada 2013 r. Dodatkowo, w dniu 29 października 2013 r., w ramach posiedzenia komisji doszło do objazdu ul. [...] oraz drogi alternatywnej i ustalono, że dojdzie do spotkania H. W. z Wójtem Gminy [...] w celu omówienia kwestii użytkowania spornej ulicy. Skargę na pismo Starosty Opolskiego z dnia 27 maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wniósł H. W., powielając zarzuty i argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta Opolski wskazał na stan faktyczny sprawy i wniósł o odrzucenie skargi. Wywodził, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie natomiast organ nie podjął rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Starosta stwierdził, że wprowadzone zmiany zostały podyktowane względami bezpieczeństwa mieszkańców ulicy, którzy o takie rozwiązanie wnioskowali, a w przygotowanym projekcie organizacji ruchu wskazano na dwie alternatywne drogi umożliwiające skarżącemu dojazd do zakładu górniczego. Zauważył też, że w innej sprawie Wójt Gminy [...] w postanowieniu z dnia 19 lutego 2009 r., wskazał H. W. na konieczność rozwiązania problemu w zakresie opiniowanego planu ruchu. Starosta uznał, że istotny jest również fakt, iż w ciągu drogi gminnej prowadzącej do zakładu skarżącego znajduje się przepust drogowy, a Wójt Gminy w ww. postanowieniu informuje, że budowla ta jest w złym stanie technicznym. Zdaniem Starosty, skarżący nie dostrzega problemu bezpieczeństwa mieszkańców wynikającego z wielotonażowych transportów drogą nieposiadającą chodników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 543/13, zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Następnie, postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 543/13, podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie sądowej w dniu 16 września 2014 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości, wnosząc o zasądzenie kosztów sądowych oraz w związku z uchwałą (7) NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Z kolei, skarżący dodatkowo oświadczył, iż był zaskoczony przedmiotową zmianą organizacji ruchu. Nie był bowiem powiadomiony o takich planach, nie zmieniły się też okoliczności, które przemawiałyby za zmianą. Podkreślił, że organ uczestniczył w procesie uzyskiwania przez niego koncesji i nie miał wówczas żadnych zastrzeżeń co do kierunku wykonywania przez niego transportu. Wyjaśnił, że ul. [...] jest drogą boczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Przy czym na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Przedmiotem skargi H. W. jest akt - pismo Starosty Opolskiego z dnia 27 maja 2009 r., zatwierdzający zmianę organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], przez wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów, przez zastosowanie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t", z tabliczką "Nie dotyczy mieszkańców i sprzętu rolniczego." Zaskarżony akt Starosta Opolski podjął na podstawie art. 10 ust. 5 wskazywanego wcześniej p.r.d. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga podlegała odrzuceniu wobec braku dokonania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego wezwania, a co za tym idzie, również złożenia skargi z niedochowaniem terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, LEX nr 1476996, przyjął, iż "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a." Niewątpliwie zatem kontroli sądu administracyjnego podlegają akty w sprawie zmiany organizacji ruchu, mieszczące się w grupie aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a pochodzące od organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d. Pismo organu wymienionego w art. 10 ust. 5 p.r.d., w kwestii zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stąd warunkiem skuteczności wniesienia skargi na akt tego rodzaju stanowi uprzednie, pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie określonym w art. 52 § 4 P.p.s.a. Przy czym, wniesienie wezwania o usunięcie naruszeń prawa w stosunku do innych aktów nie jest ograniczone terminem, zatem można je wnieść w każdym czasie obowiązywania aktu, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie Starosta Opolski podjął akt w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu i skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 września 2013 r., wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego, zdaniem skarżącego, wskutek zatwierdzenia projektu spornej zmiany. Na to wezwanie, Starosta nie udzielił skarżącemu odpowiedzi. Skarżący pismem z dnia 6 listopada 2013 r., za pośrednictwem Starosty Opolskiego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W tym stanie faktycznym przyjąć należy, iż skarżący wyczerpał tryb - przez wniesienia wezwania - do zaskarżenia aktu, jak również zachował termin do złożenia skargi, gdyż w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, termin skarżącemu upływał w dniu 12 listopada 2013 r., natomiast skarga została złożona w dniu 6 listopada 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym, wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej materii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2140/12, LEX nr 1318864). Bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na kwestionowany akt do sądu administracyjnego (art. 52 § 4 P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonego aktu dostrzec należy, że zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. Starosta Opolski, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych, a takiej właśnie drogi dotyczy niniejsza sprawa, był uprawniony do zatwierdzenia przedłożonego przez Wójta Gminy [...] - jako zarządcę drogi gminnej - projektu zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w [...]. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu (pkt 1), zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt 3), a także przekazywanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji należy bowiem do kompetencji organu zarządzającego ruchem, czyli w niniejszej sprawie bezsprzecznie jest to Starosta Opolski dla spornej drogi. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze albo jej zmiany na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1). Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, w zakresie kompetencji do zatwierdzenia organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem może: zatwierdzić projekt organizacji ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian; odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek albo odrzucić projekt. Obligatoryjne przesłanki odrzucenia projektu określone zostały w § 8 ust. 5 rozporządzenia, natomiast fakultatywne wymienione zostały w ust. 6. Według regulacji § 8 ust. 5 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (pkt. 1); niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (pkt. 2). Z kolei, przepis § 8 ust. 6 stanowi, iż "Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Jednakże dostrzec trzeba, iż w rozporządzeniu nie określono jakie przesłanki decydują o zatwierdzeniu projektu. Nie wskazano kryteriów, według których organ powinien dokonać oceny i których spełnienie przesądza o konieczności zatwierdzenia projektu. Posiłkując się jednak przesłankami do odrzucenia, zasadnym staje się przyjąć, że dokonując oceny projektu zmian organ powinien badać projekt w kontekście tych przesłanek, a to celem wykluczenia podstaw do odrzucenia projektu. Ponadto w ocenie Sądu, nie można odnosić się do przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem te dotyczą oceny dokonywanej przez organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, tj. przez inny organ niż zarządzający ruchem. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż organ uprawniony do zatwierdzenia proponowanej zmiany organizacji ruchu (np. starosta) powinien w pierwszej kolejności zbadać przedłożony przez zarządcę drogi projekt zmiany pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia oraz ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do odrzucenia z § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia, a dopiero po wykluczeniu okoliczności uzasadniających odrzucenie, w następnej kolejności może zadecydować o zatwierdzeniu projektu na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. Inaczej mówiąc, projekt zmiany organizacji ruchu powinien zostać przeanalizowany i oceniony w sposób wszechstronny. Stosownie do wskazanego wyżej zakresu oceny stwierdzić w niniejszej sprawie trzeba, że przy zatwierdzeniu spornego projektu ani powołana komisja, ani też Starosta Opolski nie dokonali żadnej oceny, nie odnieśli się bowiem do przesłanek z § 8 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia. Starosta nie rozważył ponadto całościowo interesu społecznego. W tym zakresie nie wypowiedziano się podczas obrad komisji (nie wynika to z protokołu), ani też w zaskarżonym akcie. Z lektury akt wynika ponadto, że Starosta dostrzega tylko interes jednej z grup społecznych zainteresowanych zmianą, tj. mieszkańców ul. [...], a całkowicie ignoruje interes podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tj. skarżącego, dla którego sporna droga stanowiła dojazd do zakładu i zapewniała mu dostęp do drogi publicznej. Zatwierdzając projekt zmian Starosta w ogóle nie sprawdził, nie podjął żadnej próby oceny, czy wskazane w projekcie zmian dla zakładu wydobywania kruszywa alternatywne drogi dojazdu - leśna i polna - faktycznie są dostępne dla przedsiębiorcy (skarżącego). Jedynie odnotować można, że dopiero w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym po wezwaniu organu przez skarżącego ujawnione zostały okoliczności rodzące wątpliwości w tym zakresie, które i tak nie zostały przez organ uwzględnione. Natomiast z akt sprawy wynika, że Nadleśnictwo Opole nie wyraża zgody na przejazd po drodze leśnej, której jest zarządcą, a droga polna może nie nadawać się do użytku dla samochodów ciężarowych. W niniejszej sprawie, zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, wprowadzającej ograniczenie (zakaz) tonażu pojazdów pow. 3,5 t z tabliczką "Nie dotyczy mieszkańców i sprzętu rolniczego" kreuje nową sytuację prawną, gdyż ustanawia nowe reguły organizacji ruchu na drodze publicznej, zatem powinien być dokonany zgodnie z prawem i bez oderwania od okoliczności faktycznych sprawy. Bezsprzecznie, zatwierdzając powyższy znak Starosta uprzywilejował tylko tych uczestników ruchu ul. [...], którzy używają sprzęt rolniczy, podczas gdy w projekcie zmian nie wskazuje się na stan nawierzchni, czy też brak przystosowania tej drogi do dotychczasowego obciążenia, czy też natężenia. Pamiętać trzeba, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane wyłącznie w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie ich mieszkańców, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg. Zatwierdzając projekt ze wskazanymi drogami alternatywnymi (leśną i polną) do zakładu górniczego, bez dokonania oceny tych dróg, a tym samym pozbawiając skarżącego jako właściciela nieruchomości z dotychczasowego dojazdu ul. [...] do zakładu, Starosta naruszył interes prawny skarżącego. Zatwierdzona zmiana nie tylko ma wpływ na dostęp do ww. drogi publicznej, ale również ma wpływ na zakres korzystania przez skarżącego z nieruchomości (obiektów zakładu górniczego), a zakres ten jest inny niż właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Niewątpliwie, każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednakże ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, LEX nr 1136660). Skoro głównym motywem zmiany dotychczasowej organizacji ruchu było ograniczenie poruszania się po drodze gminnej pojazdów powyżej 3,5 t, to efektywność tej zmiany nie tylko musi wynikać wprost z projektu przedłożonego do zatwierdzenia, ale również musi być przedmiotem oceny przez zatwierdzającego, także w aspekcie potrzeb społecznych z uwzględnieniem funkcjonujących zakładów i równości wszystkich uczestników ruchu dróg publicznych. Podnieść także należy, że zatwierdzony napis na tabliczce wyłącza "mieszkańców" bez ich skonkretyzowania (np. przez wskazanie mieszkańców posesji), a zatem takie ogólne określenie, w realiach niniejszej sprawy jest wadliwe, w sytuacji gdy w projekcie zmiany nie podano o jakich mieszkańców chodzi, jak również nie uzasadniono konieczności takiego odstępstwa, ani też nie przedstawiono szczegółowej argumentacji (potrzeby) w zakresie dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do spornego znaku. Ponadto zasygnalizować jedynie można, że wątpliwości w tej sprawie budzi również powoływanie się w spornym akcie przez Naczelnika Wydziału Komunikacji na upoważnienie Starosty, ponieważ nie wykazano, czy obejmowało ono dokonanie aktu w postaci zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w imieniu zarządzającego ruchem. Skoro zaskarżony akt został wydany bez ustaleń w zakresie przesłanek z § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia, z pominięciem oceny alternatywnego dojazdu dla skarżącego, również bez wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności przy zastosowaniu spornego znaku, stąd należało uznać, iż Starosta dokonał zatwierdzenia nie zachowując trybu postępowania przewidzianego dla przedmiotowej sprawy, co powoduje uznanie aktu zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu za nieważny, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego było związane z naruszeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.