II SA/Op 36/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Asesor sądowy: Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 grudnia 2003r., nr PN. III-PK-0912-4-143/2003 w sprawie mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę. Wójt Gminy Skarbimierz wniósł w dniu 26 stycznia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu skargi podał, że skarga dotyczy działania Wojewody Opolskiego związanego ze sprawą mandatu radnego Gminy Skarbimierz – Henryka Rychtera Opisał fakty, z których wynika, że w efekcie kontroli oświadczenia majątkowego tego radnego, wystąpiły wątpliwości czy radny ten - prowadząc działalność rolniczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci dzierżawienia gruntu rolnego od spółki, której 100% udziałów stanowi własność Gminy Skarbimierz – narusza postanowienia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie może zostać pozbawiony mandatu radnego. Wobec zaistniałej sytuacji Przewodniczący Rady Gminy zwrócił się do Wojewody Opolskiego o opinię, w wyniku czego Wojewoda Opolski skierował do Rady Gminy w Skarbimierzu pismo wskazujące, że należy stwierdzić wygaśnięcie mandatu w trybie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i zakreślił 7-dniowy termin na określenie stanowiska. Wobec nie podjęcia uchwały Wydział Prawny i Nadzoru wystąpił do MSWiA z prośbą o opinię, zamiast powiadomienia w trybie, o którym mowa w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wniósł o orzeczenie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oraz wykładni prawnej w tym zakresie. Skarżący zawarł również wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego powstałego między organami Gminy Skarbimierz dotyczącego przygotowywania projektów uchwał rady gminy, podnosząc, że spór ten powstał na tle wyżej przedstawionej sprawy mandatu radnego, a jego istota sprowadza się do stwierdzenia który z organów gminy: rada gminy czy wójt gminy jest odpowiedzialny za przygotowywanie projektów uchwał rady. Wobec braku sprecyzowania jakiego aktu nadzorczego dotyczy skarga, pismem z dnia 3 marca 2004 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia skargi poprzez wskazanie numeru i daty wydania zaskarżonego aktu i w odpowiedzi wskazał jako przedmiot sporu pismo nr PN. III-PK-0912-4-143/2003 z dnia 2 grudnia 2003 r., kierowane do Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz i podpisane z upoważnienia Wojewody Opolskiego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu. Podniósł jednocześnie, że w istocie skarga dotyczy naruszania przez Wojewodę Opolskiego przepisów art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem zaskarżone pismo nie odpowiada formie i trybowi przewidzianemu w cytowanych przepisach. Zdaniem skarżącego, Wojewoda Opolski nie spełnił ustawowego obowiązku, wynikającego z treści tych przepisów, albowiem nie wezwał organu gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie ustawowym tj. 30 dni. Nie było również podstaw prawnych do wyznaczenia organowi gminy 7-dniowego terminu do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, podnosząc, iż w stosunku do żadnego z organów Gminy Skarbimierz nie były podejmowane czynności nadzorcze wynikające z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Granice tej ochrony zostały określone w przepisach ustawowych. Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Takiemu samemu trybowi zaskarżania podlega również zarządzenie zastępcze wydane na zasadzie art. 98a tej ustawy. Regulacje prawne przyjęte w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Cechą wszystkich aktów nadzoru jest ich władczy charakter, przejawiający się wkroczeniem przez organ nadzoru w sferę działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Katalog tych aktów nadzorczych, nazywanych przez ustawę o samorządzie gminnym rozstrzygnięciami organu nadzorczego, zawarty został w rozdziale 10 tejże ustawy i obejmuje art. 98, art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także art. 91 ust.1. Do tego katalogu zalicza się również zarządzenie zastępcze. Szczegółowe przesłanki i tryb wydania zarządzenia zastępczego reguluje art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 i 3). Obok rozstrzygnięć organu nadzorczego ustawa o samorządzie gminnym przewiduje również inne formy działalności nadzorczej, do których zalicza się na przykład prawo organów nadzoru do żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 88 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wynika z treści pisma nr PN. III-PK-0912-4-143/2003 z dnia 2 grudnia 2003 r., będącego przedmiotem skargi, brak jest jednoznacznego wezwania rady gminy do podjęcia aktu o określonej treści. W piśmie tym nie występuje również ani wskazanie, iż jest ono wydane w trybie art. 98a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, ani pouczenie, iż w przypadku niezastosowania się do jego treści wojewoda wprowadzi zarządzenie zastępcze. Względy te, a także stwierdzenia: "proszę o udzielenie pisemnej informacji jakie kroki w zaistniałej sytuacji podejmie Rada Gminy" oraz "Stanowiska Rady Gminy Skarbimierz w wyżej przedstawionej sprawie oczekuję w ciągu 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma" pozwalają określić charakter prawny pisma i uznać, że pismo to stanowi wydane na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym żądanie udzielenia informacji. Ponadto analizowane pismo nie posiada elementów charakteryzujących rozstrzygnięcia nadzorcze, a co za tym idzie - również zarządzenia zastępcze, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie pismo to zawiera stwierdzenia mogące sugerować radzie gminy przyjęte przez wojewodę stanowisko, czy też pogląd w omawianej w nim sprawie, jednakże nie pozostawia wątpliwości, iż celem tego wystąpienia było uzyskanie informacji na temat przebiegu sprawy, a nie - jak wywodzi skarżący – wezwanie do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konkludując stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone pismo nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, a zwłaszcza zarządzeniem zastępczym. Pismo to nie jest bowiem władczym przejawem woli wywołującym określone skutki prawne, wydanym z zachowaniem ustawowej procedury. Jego wydanie nie było poprzedzone wezwaniem rady gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni, brak jest również elementu powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Z tego względu pismo będące przedmiotem skargi nie jest zatem rozstrzygnięciem organu nadzoru, na które w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego bezczynności Wojewody Opolskiego, polegającej na nie wydawaniu zarządzenia zastępczego, należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu, stąd obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności dotyczącej wydawania 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3) postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz administracyjnego 4) innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego zostały natomiast wymienione w art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy. Z tego względu bezczynność organów nadzoru w zakresie wskazanym przez skarżącego nie może być przedmiotem skargi podlegającej rozpatrzeniu przez sąd administracyjny, gdyż - jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę – nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto uregulowanie zawarte w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 98a ust. 3 tej ustawy wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze przez wójta gminy, w przypadku gdy zarządzenie to dotyczy rady gminy. Tym bardziej uprawnienie takie nie przysługuje na pismo wzywające do udzielenia informacji na temat dotyczący funkcjonowania gminy. W świetle powyższego brak jest podstaw prawnych do dokonywania przez Sąd oceny zasadności zarzutów skarżącego, dotyczących kwestionowanego pisma. Odnośnie zawartego w skardze wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, dotyczącego obowiązku przygotowywania projektów uchwał rady gminy, należy stwierdzić, iż zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Ponadto, według art. 22 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Skoro wniosek skarżącego dotyczył rozpatrzenia sporu powstałego między organami tej samej jednostki samorządu terytorialnego, to w świetle przytoczonych wyżej przepisów nie podlega on kognicji sądów administracyjnych. Co do wniosku skarżącego o dokonanie wykładni prawnej sytuacji opisanej w skardze podnieść trzeba, że dokonywanie wykładni prawa nie może stanowić samodzielnego przedmiotu orzekania przez sąd administracyjny, co wynika jednoznacznie z przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać skargę Wójta Gminy Skarbimierz za niedopuszczalną, która z tego względu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.