II SA/Op 364/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S., działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz.1732 ze zm.), zwolnił z dniem 31 lipca 2005 r. P. P. ze służby stałej w Policji. Jednocześnie określił wysokość uposażenia zasadniczego zwalnianego policjanta i dodatek służbowy, a także stwierdził, iż jest on uprawniony do nagrody rocznej za 2005 r., odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu decyzji podał, że zwolnienie jest uzasadnione, bowiem ostatecznym orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej policjant został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, a ponadto w dniu 12 lipca 2005 r. upłynął okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Z powyższą decyzją nie zgodził się P. P., który wywodził, że poddał się leczeniu odwykowemu w Ośrodku w W. i po zakończeniu leczenia otrzymał zaświadczenie lekarskie o zdolności do służby na okres sześciu miesięcy, tj. do lutego 2005 r. Mimo to, Okręgowa Komisja Lekarska w K. wydała negatywne dla niego orzeczenie. Obecnie jest już w pełni zdrowy, nie spożywa alkoholu a lekarz psychiatra, który pełni funkcję członka Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w O., stwierdził, że skarżący jest zdolny do służby. Dlatego też celowym jest przeprowadzenie ponownego badania przez niezależną komisję lekarską, która nie będzie działała pod wpływem nacisków z zewnątrz. Ponadto skarżący przypomniał, że 15 czerwca 2005 r. skierował raport do Komendanta Powiatowego Policji w S. o ponowne badania przez komisję spoza województwa [...], jednak w tej sprawie nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Na koniec podkreślił, że w Policji przepracował czternaście lat i posiada pozytywne opinie na temat swej pracy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w O., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że P. P. od 12 lipca 2004r. przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim z uwagi na leczenie się z choroby alkoholowej. W trakcie tego leczenia, Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K., w dniu 8 września 2004 r., uznała skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby i zakwalifikowała go do trzeciej grupy inwalidów, bez związku ze służbą. Policjant nie zaskarżył orzeczenia do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA w W., zatem - zdaniem organu - należy uznać, że pogodził się z jego treścią. Opierając się na tych ustaleniach, [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przepis ten pozostaje w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego - w takich sytuacjach - zwolnienie nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Uznano, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki ustawowe, uzasadniające wydanie decyzji o zwolnieniu. Na koniec organ podniósł, że brak zaskarżenia orzeczenia do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. może wskazywać na celowe działania skarżącego, nakierowane na opóźnienie zwolnienia ze służby, celem nabycia praw emerytalnych. W skardze na powyższą decyzję P. P. wniósł o jej uchylenie, jako że narusza prawo. Podniósł, że powodem skierowania go na badania komisyjne był incydent opisany w notatce służbowej, z którą skarżący nie został zapoznany, a ma powody przypuszczać, że całe zdarzenie zostało przedstawione w sposób odbiegający od prawdy. Miało ono miejsce jeszcze w trakcie leczenia przeciwalkoholowego, lecz obecnie skarżący od blisko półtora roku nie spożywa alkoholu. Stan taki istniał również w dacie wydawania orzeczeń lekarskich, a pomimo to został uznany za niezdolnego do pełnienia służby. Nie jest prawdą, co podkreślił organ odwoławczy, że nie zwracał się do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA w W., lecz Komisja ta nie stwierdziła podstaw do uchylenia wydanego w jego sprawie orzeczenia. Ponadto, P. P. zarzucił, że dopiero gdy złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uzyskał odpowiedź w sprawie ponownego skierowania go na komisję lekarską, natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie odniósł się do zasadności jego wniosku, choć powinien był uwzględnić zmianę stanu faktycznego, potwierdzoną dokumentacją medyczną. Powyższe uchybienia uzasadniają – zdaniem skarżącego – pogląd, że obie wydane w sprawie decyzje wydano z naruszeniem art. 9 i art. 10 k.p.a. Odpowiadając na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie i dodatkowo wyjaśnił, że okoliczności poprzedzające skierowanie policjanta na komisję lekarską nie mają znaczenia dla postępowania związanego ze zwolnieniem ze służby. Nadto podniósł, że przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nakłada na organ obowiązek zwolnienia ze służby policjanta w przypadku orzeczenia jego trwałej niezdolności do służby przez właściwą komisję lekarską, i z obowiązku tego nie zwalnia go okoliczność, że policjant posiada opinie lekarskie o odmiennej treści. W ocenie organu odwoławczego, fakt leczenia się P. P. oraz uczestniczenie w odpowiednich przy jego schorzeniu zajęciach, nie jest jednoznaczny ze zmianą stanu faktycznego w sprawie, bowiem już poprzednio skarżący podlegał podobnym formom leczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wywiedzionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne dokonują oceny aktów administracji wyłącznie w aspekcie ich zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej kontrolą Sądu decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż przy ich wydaniu dopuszczono się naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej ustawą, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z kolei, stosownie do treści art. 43 ust. 1 ustawy, zwolnienie takie nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Z przytoczonych regulacji wyraźnie wynika, że w sytuacji orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności policjanta do służby, powinnością jego przełożonego jest wydanie decyzji o zwolnieniu, z tym że nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez policjanta służby z powodu choroby. Wprowadzenie przez prawodawcę rocznego okresu ochronnego powoduje, że obowiązkiem organów orzekających w sprawach zwolnienia na podstawie m.in. przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy jest szczegółowe wykazanie momentu, od jakiego należy liczyć omawiane 12 miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że orzekające o zwolnieniu P. P. ze służby organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny, by zaktualizowały się wszystkie przesłanki uzasadniające jego zwolnienie. Bezspornym jest, że o trwałym inwalidztwie skarżącego orzekła w dniu 8 września 2004 r. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K. P. P. nie kwestionuje, by wcześniej został badany również przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w O., i choć w aktach administracyjnych brak jest orzeczenia tej Komisji (nieznana jest również data wydania orzeczenia), należało uznać, że oceny stanu zdrowia skarżącego i jego przydatności do służby w Policji dokonały organy dwóch instancji. Zgodnie z przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), orzeczenie okręgowej komisji lekarskiej (organu drugiej instancji) jest ostateczne, a zatem stanowi podstawę do zastosowania przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy, o ile oczywiście organ stwierdzi upływ 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, na co wskazywano już wcześniej. Badając wydane w przedmiotowej sprawie decyzje pod kątem spełnienia warunku, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy, podnieść trzeba, że organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, gdyż nie wskazały okoliczności (zdarzenia) uzasadniającej stanowisko, że dwunastomiesięczny termin niewykonywania służby przez P. P. należy liczyć od dnia 12 lipca 2004 r. Komendant Powiatowy Policji w S. ograniczył się jedynie do kategorycznego stwierdzenia, iż w dniu 12 lipca 2005 r. upłynął okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, natomiast [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. powołał się ogólnie na swoje ustalenia, z których ma wynikać, że P. P. od 12 lipca 2004 r. przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim z uwagi na leczenie się z choroby alkoholowej. Tymczasem, zarówno złożone wraz ze skargą akta administracyjne, jak i dodatkowa dokumentacja nadesłana na wezwanie Sądu, w tym zwolnienia lekarskie skarżącego, nie wyjaśniają tej kwestii. Także skarżący, pytany podczas rozprawy sądowej, nie był w stanie określić precyzyjnie daty, od której zaprzestał wykonywania służby z powodu choroby. Wprawdzie łączył tę datę z dniem wydania orzeczenia przez WKL w O., jednak nie potrafił podać, w jakim dniu odbyła się ta Komisja, a - jak zasygnalizowano już wcześniej - dokumentu tego brakuje w przesłanych Sądowi aktach. Powiedziane dotąd dowodzi, że mimo podjętych przez Sąd prób, nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości stanowiska o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy. Ponadto zauważyć też trzeba, że ogólnikowość stwierdzeń w powyższym zakresie czyni wadliwymi decyzje organów obu instancji dodatkowo i z tej przyczyny, iż zostały podjęte z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wprowadzającym obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji spełnia doniosłą rolę, gdyż objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Opisane działanie organów administracji nie mieści się w standardach procedury administracyjnej. Stwierdzić zatem należało, że zakwestionowane decyzje organów obu instancji wydane zostały z oczywistą wadliwością, co z kolei czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., jako że popełnione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane są uwzględnić wyżej przedstawione uwagi Sądu, przy czym już teraz można powiedzieć, że zaświadczenia lekarskie, o których wspomina skarżący, wobec jednoznacznego brzmienia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie mogą zmienić okoliczności, iż Komendant Powiatowy Policji w S. zobowiązany jest uwzględnić fakt wydania przez właściwą komisję lekarską ostatecznego orzeczenia o trwałej niezdolności P. P. do służby w Policji. Zaświadczenia te nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, które organy administracji powinny uwzględnić przy wydawaniu decyzji, mogą mieć ewentualnie znaczenie przy ocenie stanu zdrowia skarżącego, dokonywanego podczas kolejnego badania przez komisję lekarską, wyłącznie uprawnioną do określania zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby (§ 1 cyt. wcześniej rozporządzenia MSWiA w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych). Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a.