II SA/Op 367/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) dalej też "K.p.a." w związku z art. 124 K.p.a., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego [...] w stanie spoczynku B. R. W uzasadnieniu organ wskazał, że dniu 17 grudnia 2020 r. do Komendy Miejskiej PSP w O. wpłynął wniosek [...] w st. spocz. B. R, w sprawie podwyższenia dodatku służbowego. Odpowiadając na wniosek organ początkowo przesłał pismo z dnia 20 stycznia 2021 r., w którym podniósł, że kwestia wysokości uposażenia strażaka, w tym dodatku służbowego, została ustalona w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w O. nr [...] z dnia [...]. Dodał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w treści decyzji, strona miała możliwość odwołania się do organu wyższego stopnia od wysokości uposażenia, czego zainteresowany nie uczynił. Ponadto organ ustalił, że na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] [...] B. R. został zwolniony ze służby z dniem [...]. Zwolnienie ze służby nastąpiło na wniosek strażaka z dnia 8 października 2018 r., uzupełniony raportem z dnia 7 grudnia 2018 r. a zawierającym żądanie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem [...]. Organ w całości uwzględnił żądanie strażaka. Tym samym od dnia [...] [...] w st. spocz. B. R. nie jest funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1123, ze zm.) dalej też "ustawy", prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby. Tym samym brak jest podstaw do regulacji uposażenia osobie nie będącej funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej. Zażalenie na postanowienie złożył skarżący. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 144 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w O. Skarżący zarzucił w zażaleniu naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 313) dalej też "rozporządzenie" - przez uznanie, że w niniejszej sprawie Komendant Miejski PSP w O. nie może wydać decyzji w przedmiocie wniosku o podwyższenie dodatku służbowego ze względu na fakt, że wnioskujący jest pozostającym w stanie spoczynku byłym funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej. Bezspornym pozostaje fakt, iż na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] [...] B. R. został zwolniony ze służby z dniem [...]. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Wobec faktu, iż Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej z dniem [...] zwolnił skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy, prawo strażaka do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Na dzień wydawania postanowienia I instancji B. R. pozostawał na zaopatrzeniu emerytalnym. Komendant Miejski PSP w O. wydając ewentualną decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku służbowego w kwocie 2.533,00 zł, o które wnioskuje B. R. naruszyłby zapisy art. 91 ust. 3 ustawy, gdyż brak jest podstaw do regulacji uposażenia osobie, wobec której ustało zatrudnienie, tj. osobie nie będącej czynnym funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej, a tym bardziej nie będącej już funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w O. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w O. z [...] wniósł B. R., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 61a § 1 K.p.a. i § 5 rozporządzenia - przez uznanie, że w niniejszej sprawie Komendant Miejski nie może wydać decyzji w przedmiocie wniosku o podwyższenie dodatku służbowego ze względu na to, że jest funkcjonariuszem w stanie spoczynku, a według strony podwyższenie dodatku jest możliwe za okres wsteczny, 2) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy - przez błędne uznanie, że skoro prawo do uposażenia strażaka wygasa z końcem miesiąca, w którym kończy on służbę, to ta zasada rozciąga się też na możliwość ustalenia wstecznego uposażenia za okresy, w których funkcjonariusz był w służbie. Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego PSP w O. z dnia [...] i zobowiązanie organu pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania wniosku, 2) zasądzenie od organu kosztów procesu. Zaskarżone postanowienie oraz jego uzasadnienie wynikało zdaniem skarżącego z niezrozumienia istoty jego wniosku. Przedmiotem wniosku, jak wynika z treści pisma z dnia 17 grudnia 2020 r., jest podwyższenie dodatku służbowego za zamknięty okres od [...] do [...] czyli do dnia zakończenia służby. Nie chodzi rzecz jasna o uzyskiwanie uposażenia przysługującego czynnym funkcjonariuszom, za okres po opuszczeniu służby. Dlatego też nieporozumieniem i wynikiem błędnej wykładni art. 91 ustawy jest powoływanie się na zasadę, według której zmiana uposażenia obejmuje okresy, od których wystąpiły okoliczności uzasadniające tę zmianę. Czymś zupełnie innym jest to, za jaki okres skarżący domagał się zmiany uposażenia, a czym innym jest moment, w którym wystąpił o tę wsteczną zmianę. Przepis art. 91 nie oznacza, że po zakończeniu służby były funkcjonariusz nie ma już prawa dochodzić należnych wynagrodzeń za wcześniejszy okres pełnienia służby. Komendant Wojewódzki, tak jak Komendant Miejski, w swoim postanowieniu te dwie sytuacje mylą. Wniosek oparty jest na treści § 5 rozporządzenia. Wskazuje on na przesłanki podwyższenia m. in. dodatku służbowego. Przepis ten nie stawia warunku, aby podwyższenie (czyli zmiana wysokości) dodatku służbowego mogło działać tylko na przyszłość. Jeśli zaistniały wcześniej podstawy do zmiany wysokości dodatku, to może ona mieć miejsce też za okres wsteczny. To oznacza, że wniosek miał podstawę prawną i powinien być rozpoznany merytorycznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Analizując przepis art. 61a § 1 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, że w dotychczasowych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych wskazuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć także brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz żądanie, które dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją. W niniejszym postępowaniu, podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej na nowo sytuację prawną zainteresowanego, który pozostaje funkcjonariuszem w stanie spoczynku, a więc osobą, wobec której nie ma możliwości stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, takich jak wobec czynnych funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa, dodał organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury zasad współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane przez organ nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Organy prawidłowo ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, których notabene strona nie tylko nie zanegowała, ale też skutecznie nie podważyła. Sam fakt niezadowolenia czy to z treści rozstrzygnięcia organu czy sposobu załatwienia przez ten organ sprawy nie daje w sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego był zobowiązany. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji, przeanalizował prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo poddał go ocenie. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zastosowano właściwe regulacje prawne. Przede wszystkim Sąd nie stwierdza naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Treść tego przepisu powołał organ i nie ma potrzeby jego powtarzania. Zaskarżone postanowienie nie jest dowolne. Podtrzymując stanowisko pierwszej instancji i podzielając ocenę organu pierwszoinstancyjnego powtórzył za nim jego argumenty, co nie czyni zaskarżonego rozstrzygnięcia – samo w sobie – wadliwym. . Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonego aktu za zgodny z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach wydanych postanowień. Podkreślenia wymaga, że będące przedmiotem skargi uposażenie zostało przyznane na podstawie wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Na podstawie art. 86 ustawy uposażenie strażaka składa się z: a) uposażenia zasadniczego i b) dodatków do uposażenia. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Rację mają orzekające w sprawie organy, że skoro zwolniono skarżącego ze służby w PSP prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei zaś na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia pozostawał on na tzw. zaopatrzeniu emerytalnym, to brak było podstaw do zmiany wysokości dodatku służbowego i to nawet za okres służby. Zdaniem Sądu w konsekwencji nie można postawić zarzutu naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, w której odmówiono skarżącemu przyznania dodatku motywacyjnego. Z treści przytoczonych przepisów w ocenie Sądu wynika, iż postępowanie dotyczące ustalenia składników uposażenia funkcjonariusza, może się toczyć tylko w odniesieniu do czynnego strażaka, czyli osoby, która pozostaje w służbie. Skoro bowiem prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem służby, to jest to równoznaczne z tym, że po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz nie może żądać, a jego były już przełożony służbowy ingerować w wysokość świadczenia, do którego nie ma już prawa. Chyba, że w odniesieniu do danej osoby przyznano wynagrodzenie w czasie służby, którego w całości nie wypłacono lub wypłacono w zaniżonej – w stosunku do przyznanej – wysokości albo też, że nie przyznano obligatoryjnego składnika uposażenia strażaka a roszczenia w tym zakresie zostały zgłoszone. Skarżący utracił prawo do uposażenia strażaka z dniem [...]. W toku służby ustalono jego wynagrodzenie decyzją z dnia [...], od której przysługiwało odwołanie, którego strona nie wniosła. Ta decyzja korzysta z cechy ostateczności. Ostateczna decyzja mogła zostać uchylona lub zmieniona tylko w trybach nadzwyczajnych np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji. Takiego szczególnego trybu nie wszczynał wniosek z dnia 17 grudnia 2020 r., który nie powoływał się na żadne okoliczności i przesłanki do wszczęcia trybu nadzwyczajnego. Był wnioskiem o podwyższenie składnika uposażenia strażaka, które wcześniej przyznano zgodnie z cyt. rozporządzeniem z 2018 r., choć istotnie nie w maksymalnej wysokości. W tej sytuacji wystąpiła przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" z art. 61a § 1 K.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania. Powyższa konkluzja pozostaje w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zapadłym w analogicznych sprawach na tle unormowań ustaw o służbach mundurowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13 stwierdził, iż: "ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia". "Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje" – wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13 oraz orzecznictwo tam podane. Orzeczenia te mimo, że dotyczą policjanta w pełni odnoszą się do funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Pragmatyki służbowe - ustawa o Policji i ustawa o Państwowej Straży Pożarnej - odnośnie do ogólnych zasad wynagradzania są w zasadzie tożsame. Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wskutek zwolnienia strony ze służby, utraciła ona prawo do uposażenia i korygowania jego składników czy dodatków do uposażenia, m.in. tych wymienionych w art. 87 ustawy. W przytoczonym przepisie wskazano, iż strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatek motywacyjny, czy dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Tymczasem argumentacja skarżącego zmierza w istocie do uzasadnienia żądania przyznania mu dodatku służbowego w wysokości maksymalnej, przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, przed samym odejściem na emeryturę, aby osiągnąć korzystniejsze świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego. Cel tak sformułowanego wniosku jest dla Sądu oczywisty, ale w przepisach ustawy i rozporządzenia nie sposób doszukać się regulacji uzasadniających roszczenie o przyznanie spornego dodatku z tych przyczyn. Z całą pewnością takiej przesłanki nie można wywieść też z treści art. 91 ust. 1 ustawy, według którego zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Praktyka przyznawania strażakom odchodzącym ze służby w PSP maksymalnych dodatków nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sądy administracyjne nie są władne do badania zgodności wydanego aktu administracyjnego z praktyką organów, a wyłącznie powołane są do kontroli zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami prawa. Powtórzenia przy tym wymaga, że mocą art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych powyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a organy obu instancji nie naruszyły przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego w stopniu powodującym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego. Na koniec należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1505/19, a także z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 858/19 – w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – w których wskazano, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.