II SA/Op 370/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XVI/116/12 w przedmiocie użyczenia nieruchomości gminnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. W dniu 26 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Łubniany podjęła uchwałę nr XVI/116/12 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Łubniany zgody na zawarcie kolejnej umowy użyczenia nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] przeznaczonej na prowadzenie świadczeń pomocy społecznej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), na wniosek Wójta Gminy Łubniany. W § 1 ww. uchwały udzielono zgody Wójtowi Gminy Łubniany na przedłużenie okresu trwania umowy użyczenia przedmiotowej nieruchomości, na czas nieokreślony. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łubniany po myśli § 2 uchwały. W § 3 postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, a na mocy § 4 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wywiódł, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który został powołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, wynika upoważnienie dla rady gminy do wydawania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu określających zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Ustawodawca ponadto postanowił, że do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Stąd możliwość podjęcia ostatniej ze wskazanych uchwał istnieje wyłącznie w sytuacji, gdy rada gminy nie określiła zasad gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy, co oznacza, że gospodarowanie tym mieniem po określeniu przez radę gminy zasad należy do wójta, burmistrza, prezydenta. Dodał, że w wyniku nowelizacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy dokonanej na mocy art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173. poz. 1218), która w omawianym zakresie weszła w życie dnia 22 października 2007 r., nałożono na radę gminy dodatkowo obowiązek podjęcia uchwały również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Akceptując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odnoszące się do kompetencji organów gminy wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zaprezentowane w wyroku z dnia 25 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 247/08) podał, że taka uchwała ma charakter kierownictwa wewnętrznego. W tym stanie rzeczy, według Wojewody, Rada Gminy Łubniany podjęła zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej, ponieważ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje swoim zakresem umowy użyczenia. Zdaniem Wojewody, rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem komunalnym zawierające zasady gospodarowania tym mieniem. Natomiast samo gospodarowanie mieniem gminnym należy do organu wykonawczego o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja wójta do samodzielnego zawierania umów użyczenia wynika również z treści art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wójt, z mocy art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości wykonuje w szczególności czynności wymienione w art. 23 ust. 1 ww. ustawy polegające, m.in. na ich wydzierżawianiu, wynajmowaniu i użyczaniu. Na koniec Wojewoda podkreślił, że oddając nieruchomość w użyczenie wójt działa samodzielnie i nie potrzebuje na dokonanie tej czynności zgody rady gminy, dlatego przedmiotowa uchwała naruszyła ustawowe kompetencje wójta wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody. Zaakcentowała, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy powinno być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z tego przepisu. Sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Sprzeczności takiej nie ma, gdy "określona decyzja" organu gminy nie jest wyraźnie zakazana przez ustawodawcę i mieści się w granicach tzw. swobodnego uznania. Zgodziła się, ze stanowiskiem skarżącego, że ze względu na swoją treść, przepis art, 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie powinien stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Łubniany zgody na zawarcie kolejnej umowy użyczenia nieruchomości, lecz zdaniem Gminy, nie jest to okoliczność wystarczająca do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Uszło bowiem uwadze Wojewody, że przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek Wójta Gminy Łubniany, dlatego kompetencje Wójta Gminy w tym zakresie nie zostały przez Radę Gminy Łubniany naruszone. W ocenie Gminy, nie można twierdzić, że doszło do ograniczenia kompetencji Wójta Gminy, skoro to on sam wystąpił do Rady Gminy z inicjatywą o podjęcie uchwały w tym zakresie. Ponadto Gmina zwróciła uwagę na brzmienie art. 25 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że sprawy wymienione w art. 23 ust. 1 cyt. ustawy obejmują również czynności prawne takie jak wydzierżawianie, wynajmowanie, użyczanie nieruchomości. Tym samym zastosowanie musi mieć norma prawna objęta dyspozycją art. 23 ust. 1 pkt 7a zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje obowiązek uzyskania przez podmiot dokonujący czynności z zakresu gospodarowania zasobami nieruchomości zgody w przypadku zawierania umowy na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia umowy użyczenia, a przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc ustawa o samorządzie gminnym nie ustala innych reguł w zakresie oddawania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości w użyczenie, to zastosowanie winny znaleźć ogólne reguły określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Taką zasadę kreuje art. 23 ust. 1 pkt 7a poprzez obowiązek uzyskania zgody na użyczenie na czas nieoznaczony nieruchomości gminnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U.1994 Nr 124 poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a., poddające kognicji sądu administracyjnego akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej u.s.g., który przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z przepisu zaś art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika kompetencja generalna rady gminy do podejmowania uchwał pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 30 ust. 2 u.s.g., który przewiduje, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Również przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przyznaje kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt może w ramach tych uprawnień nimi dysponować, a więc m.in. wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości. Dokonując zatem analizy powyższych przepisów należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Stąd też skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji pomiędzy radą, a wójtem, to rada jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości winna w sposób jasny i precyzyjny określać podstawy swojego działania. Mając zatem na uwadze powołany w podstawie prawnej tylko i wyłącznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie można przyjąć, że przedmiot uchwały dotyczył innej sprawy zastrzeżonej do kompetencji rady inną ustawą, a to ustawą o gospodarce nieruchomościami. Powołanie się przez organ gminy na konkretny przepis kompetencyjny uprawniający do podjęcia uchwały określonej treści oznacza, że właśnie w tej, a nie innej podstawie prawnej rada upatrywała podstaw prawnych swoich kompetencji i tylko i wyłącznie ten przepis stanowił dla niej podstawę prawną działania. W sytuacji zatem tzw. "dzielenia" kompetencji dotyczącej gospodarowania majątkiem gminnym każdy z organów zmuszony jest w sposób precyzyjny, jednoznaczny i wyraźny określać podstawy prawne swojego działania. Wykładnia natomiast przepisu art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, iż zawiera on upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze uchwały. Nie stwarza on po stronie organu uprawnienia ani do stanowienia aktów prawa regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. W tym kontekście należało, w ocenie Sądu, zgodzić się z zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, którą wyrażono zgodę na przedłużenie okresu trwania umowy użyczenia nieruchomości gminnej, gdyż przedmiot uchwały z dnia 26 kwietnia 2012 r., nie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rada gminy legitymowana jest jedynie do określonych działań wskazanych w tym przepisie i to w przypadkach szczególnych, wymienionych wprost w ustawie. Zawarcie umowy użyczenia nieruchomości i to nawet, gdy jest ona zawierana na czas nieoznaczony nie zostało wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i stąd też brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym zgody rady gminy na zawarcie umowy użyczenia nieruchomości, a to wobec braku wyraźnego przepisu nakazującego odpowiednie stosowanie przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do gminnego zasobu nieruchomości. Słusznie zatem zauważa Wojewoda, że uchwała rady gminy nie może zawierać upoważnienia dla organu wykonawczego do wydania wskazanego w niej rodzaju aktu. Tak więc kompetencja rady gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały nie wynika z unormowań art. 23 ust. 1 pkt 7a w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż odwołanie do zakresu czynności należących do gospodarowania mieniem wymienionych w art. 23 ust. 1 ww. ustawy nie stanowi podstawy do stosowania tego przepisu dla czynności dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu w zakresie, w jakim przepisy art, 23 ust. 1 ustawy uzależniają pewne czynności wójta od zgody rady (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/12- http. www.nsa.gov.pl.). Podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie stanowi także fakt, że o jej podjęcie wystąpił organ wykonawczy gminy. O kompetencjach organów jednostek samorządu terytorialnego decydują przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie terytorialnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., należy do zadań wójta. Niezależnie zatem od woli wójta, rada gminy może stanowić uchwały dotyczące gospodarowania mieniem wyłącznie w zakresie wprost i bezpośrednio przekazanym radzie przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/09 http. www.nsa.gov.pl.). Zauważyć należy również, że nawet jeśliby nie zaakceptować wyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu, to przepis art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje zgodę rady na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy, najmu, użyczenia, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Sformułowanie "kolejnej umowy" oznacza zawarcie nowej umowy (następnej), po zakończeniu okresu trwania poprzednio zawartej umowy, która to nowa, kolejna umowa pozwala na ponowne, odmienne określenie warunków dzierżawy, najmu czy też użyczenia przez organ gospodarujący mieniem gminy, a nie przedłużenia już zawartej i jeszcze obowiązującej umowy na określonych w niej warunkach. Stąd też udzielenie organowi gospodarującemu mieniem gminy zgody na przedłużenie okresu trwania umowy nie znajduje oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ani też w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada gminy uprawniona jest do wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej, nowej umowy przez wójta w przypadkach, o których stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawierając nową, kolejną umowę wójt uprawniony jest bowiem do ustalenia warunków umowy (istotnych jej postanowień) w sposób, który uzna za najbardziej korzystny z punktu widzenia zasad gospodarowania mieniem gminy. Dysponując zaś takim zakresem upoważnienia, jak w § 1 zaskarżonej uchwały wójt uprawniony jest jedynie do przedłużenia okresu trwania poprzednio zawartej umowy. W takiej sytuacji, pomimo zarzutu Gminy, że Rada podjęła uchwałę na wniosek Wójta zachodzi konieczność stwierdzenia, że Wójt Gminy, jako jeden z organów uprawnionych do gospodarowania mieniem gminy, ograniczony został w swoich ustawowych kompetencjach. Zauważyć należy, również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że w myśl art. 94 Konstytucji RP, ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że oparcie uchwały na przepisie, który nie może stanowić podstawy prawnej jej podjęcia stanowi wadliwości naruszającą w sposób istotny prawo i powodującą konieczność stwierdzenia nieważności wymienionej regulacji. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 oraz art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.