II SA/Op 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnów Opolski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2009 r., nr NK.III-AP-0911-1-83/09 w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska odpadów oddala skargę. Przedmiot skargi złożonej przez Gminę Tarnów Opolski stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2009r., Nr NK.III-AP-0911-1-83/09, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr XXXI/232/09 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009r. w sprawie zamknięcia wysypiska odpadów w K. z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym: Rada Gminy Tarnów Opolski w dniu 30 lipca 2009r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr XXXI/232/09 w sprawie zamknięcia gminnego wysypiska odpadów w K. Postanowienia uchwały poprzedziła preambuła, w której stwierdzono, że mając na celu ochronę środowiska terenów gminy Tarnów Opolski, Rada Gminy wyraża zamiar likwidacji składowiska odpadów w K. na następujących zasadach. Paragraf 1 przedmiotowej uchwały określał termin zamknięcia i przyjmowania odpadów i ustalał go na dzień 1 stycznia 2010 roku. W § 2 pkt 2 wskazano, że w okresie rekultywacji dopuszcza się umieszczanie na składowisku odpadów (w tym gruz, ziemia, piasek), które mogą być wykorzystywane na budowę warstwy przykrywającej. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu 10 sierpnia 2009r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 września 2009r., Nr NK.III-AP-0911-1-83/09, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr XXXI/232/09 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009r. w sprawie zamknięcia wysypiska odpadów w K. z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu Wojewoda przytaczając brzmienie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że wskazana przez Radę Gminy Tarnów Opolski podstawa prawna podjętej uchwały nie może stanowić postawy do rozstrzygania kwestii likwidacji wysypiska odpadów. Procedura, bowiem zamknięcia wysypiska odpadów została uregulowana w art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, który przewiduje, że zamknięcie składowiska odpadów, na wniosek zarządzającego wysypiskiem odpadów, w drodze decyzji, wydaje marszałek województwa bądź starosta w zależności od tego, jakich przedsięwzięć, zdarzeń i terenów dotyczy sprawa. Argumentował w związku z powyższym Wojewoda, że z przytoczonego przepisu jasno wynika, iż organem właściwym do podjęcia decyzji o zamknięciu składowiska odpadów nie jest rada gminy, a tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do normowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kwestii dotyczących zamknięcia składowiska odpadów. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że kwestionowana uchwała nie może być potraktowana jako uchwała o charakterze intencyjnym, gdyż takiemu uznaniu przeczy sformułowany w sposób kategoryczny tytuł uchwały, jak również jej treść. Rada Gminy reguluje, bowiem w postanowieniach uchwały zasady na jakich ma zostać zamknięte wysypisko odpadów, określając termin jego zamknięcia oraz określając sposób jego rekultywacji. Przedmiotowa uchwała nie może zostać również potraktowana jako wniosek o zamknięcie składowiska odpadów, gdyż z takim wnioskiem może wystąpić zarządzający składowiskiem odpadów. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zgodziła się Gmina Tarnów Opolski. W wywiedzionej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2009r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009r., Nr XXXI/232/09, w sprawie zamknięcia gminnego wysypiska odpadów w K. W uzasadnieniu skargi skarżący zgodził się z Wojewodą Opolskim, że rada gminy nie posiada kompetencji podejmowania do rozstrzygania kwestii likwidacji lub nie składowiska odpadów. Zdaniem skarżącego Wojewoda Opolski błędnie jednak zinterpretował uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009r., Nr XXXI/232/09, w sprawie zamknięcia gminnego wysypiska odpadów w K., uznając, że ta uchwała kształtuje jakieś prawo lub obowiązek. Skarżący dowodził, że uchwała ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi prawa, a jedynie wyraża wolę rady gminy, która znajduje oparcie w powołanej podstawie prawnej uchwały. Na powyższe wskazuje, w ocenie skarżącego, wyraźnie treść preambuły. Rada gminy, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma pełne prawo wypowiedzieć się co do działań związanych z nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2009r. skarżący stwierdził, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę niejako przyznał, że § 1 uchwały ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, zastrzegając jednocześnie, że pozostałe zapisy uchwały takiego charakteru już nie mają. Skarżący stwierdził jednak, że jeśli weźmie się pod uwagę podstawę prawną, na jakiej powzięta została uchwała oraz preambułę uchwały to koniecznym jest uznanie, że również zasady określone w kolejnych paragrafach mają tylko charakter niewiążącej normatywnie "instrukcji" kierowanej do zarządzającego składowiskiem odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2009r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009r., Nr XXXI/232/09 w sprawie zamknięcia gminnego wysypiska odpadów w K. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 91 ust. 5 w/w ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę nastąpiło po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski. Organ nadzoru, po uznaniu, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania dokonał pismem z dnia 13 sierpnia 2009r. zawiadomienia Rady Gminy w Tarnowie Opolskim o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały nr XXXI/232/09 z dnia 30 lipca 2009r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu 8 września 2009r. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Opolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego, o których stanowi art. 91 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Na wstępie zauważyć należy, iż samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), radzie gminy przysługuje prawo podejmowania aktów normatywnych (uchwał) we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Z zakresu, zatem kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii normowanych przez ustawy. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 1 u.s.g. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym). Te akty muszą znaleźć, bowiem umocowanie w przepisach prawa materialnego. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia wyłącznie radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008r., sygn. akt IV SA/GL 487/08). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) w art. 54 ust. 2 regulują w sposób jasny i precyzyjny właściwość organów uprawnionych do podejmowania decyzji dotyczących zamknięcia składowiska odpadów oraz podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Organami właściwymi rzeczowo do podjęcia decyzji w tym zakresie są marszałek województwa i starosta, zaś podmiotem uprawnionym do złożenia stosownego wniosku jest zarządzający składowiskiem odpadów. Art. 54 ust. 2 ustawy o odpadach przewiduje, że zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji: 1) marszałek województwa - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska, 2) starosta - dla pozostałych przedsięwzięć po przeprowadzeniu kontroli składowiska odpadów przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W związku z powyższym zgodzić należy się z Wojewodą Opolskim, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do normowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kwestii dotyczących zamknięcia składowiska odpadów. Postępowanie w sprawie zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wszczyna się na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, a organami właściwymi do wydania decyzji w tym przedmiocie są marszałek województwa lub starosta. Powyższe, zatem musi prowadzić również do stwierdzenia, że wójt gminy nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zamknięcie składowiska odpadów, ani nie posiada kompetencji do podejmowania żadnych czynności w tym zakresie. Zgodzić należy się natomiast ze skarżącym, iż rada gminy uprawniona jest do podejmowania uchwał intencyjnych, jak i aktów stanowiących o kierunkach działania wójta tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego (wytycznych). Stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określenie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków do ich realizacji. Te niewładcze działania rady gminy muszą jednak pozostawać w granicach zadań gminy przewidzianych przepisami prawa. Wytyczne dla wójta nie mogą zatem przybierać takiego polecenia, które przekracza zadania powierzone gminie przez ustawodawcę i przyznające kompetencję do działania gminie. W przedmiotowej sprawie do zadań gminy nie należy kwestia dotycząca zamknięcia wysypiska odpadów i stąd też sporna uchwała nie dotyczyła problematyki pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa, na co wskazywano powyżej. Sąd, w niniejszym składzie, aprobuje nadto stanowisko Wojewody Opolskiego, że kwestionowana uchwała nie może zostać potraktowana jako uchwała o charakterze intencyjnym, zalecającym jedynie określony sposób postępowania związanyc z czynnościami zmierzającymi do zamknięcia składowiska odpadów. Zasadnie uznał Wojewoda, że przeciwko takiemu uznaniu przeczy nie tylko tytuł uchwały: "w sprawie zamknięcia gminnego wysypiska odpadów w K.", ale również sama treść uchwały. Rada Gminy w Tarnowie Opolskim określiła bowiem w § 1 termin zamknięcia wysypiska, sposób rekultywacji (§ 2 uchwały), a także zamieściła postanowienia dotyczące technicznego sposobu zamknięcia składowiska poprzez wskazanie w § 2 pkt 2 uchwały rodzajów odpadów, które mogą być przyjmowane w celu rekultywacji wysypiska. W świetle tych postanowień nie sposób uznać, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała ma charakter wyłącznie intencyjny. Sporna uchwała zawiera bowiem postanowienia, które obligatoryjnie winny się znaleźć w decyzji zawierającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów. Kwestię tę w sposób jasny reguluje art. 54 § 4 ustawy o odpadach. Niezależnie od powyższego dodać należy, że określenie uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009r. jako aktu o charakterze nienormatywnym jest nieuprawnione także z tego względu, że zawarcie w akcie chociażby jednej normy prawnej przesądza o jego normatywnym charakterze. W doktrynie przyjmuje się, że kryterium do ustalenia, czy dany akt ma charakter normatywny jest to, czy zawiera on nowe normy prawne. Jeżeli dany akt zawiera chociaż jeden przepis o charakterze normatywnym, to podstawa takiego aktu musi być tak konstruowana, jakby cały akt miał charakter normatywny. Przedmiotowa uchwała w sposób imperatywny określa datę zamknięcia wysypiska odpadów oraz sposób rekultywacji, co wskazuje na władczy (normatywny) charakter uchwały. Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.