II SA/Op 376/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. w zmniejszonej wysokości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalny w Głubczycach, dalej zwanego także Kierownikiem BP ARiMR, z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...], o przyznaniu, po potrąceniu kwoty w wysokości 2000 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. kwoty 38.000 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 24.179,40 zł, środki krajowe 13.820,60 zł. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. W dniu 14 maja 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wpłynął wniosek A Sp. z o.o. w [...], zwanego dalej Spółką z o.o. lub A, o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, dalej jako ONW, na 2014 r. Wniosek obejmował deklarację co do 84 działek rolnych na obszarze ONW strefa górska o łącznej powierzchni 502,39 ha. W dniach 17 listopada - 11 grudnia 2014 r. w A przeprowadzone zostały kontrole na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, identyfikacji i rejestracji zwierząt w siedzibie przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...]. Wykonane kontrole dotyczyły stada nr [...], której ustalenia utrwalono w formie protokołu nr [...]; nr [...] - ustalenia w formie protokołu nr [...] (stwierdzono nieaktywną siedzibę); nr [...] - ustalenia w protokole nr [...]; nr [...] - ustalenia w protokole nr [...] (stwierdzono siedzibę nieaktywną); nr [...] - ustalenia w protokole nr [...]; nr [...] - protokołu nr [...]; nr [...] - ustalenia w protokole nr [...]; nr [...] - ustalenia w protokole nr [...] (stwierdzono siedzibę nieaktywną); nr [...] - ustalenia w protokole nr [...]; nr [...] - ustalenia zawarte są w protokole nr [...]. W poszczególnych raportach tam, gdzie stada były aktywne stwierdzono, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń, kierownikowi BP ARiMR, w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia zdarzenia, zgodnie ze stosownym wzorem (kod BW 4.1). Do powyższych nieprawidłowości przypisano następujące wartości punktowe: zasięg - 5, dotkliwość - 5, trwałość - 3. W aktach sprawy znajduje się także zbiorczy raport z ww. czynności kontrolnych, gdzie dokonano ostatecznej oceny wagi stwierdzonych naruszeń w ramach kryteriów zasięg - 5, dotkliwość - 5, trwałość - 3. W tym stanie rzeczy, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik BP ARiMR w Głubczycach decyzją nr [...], z dnia 1 kwietnia 2015 r. przyznał Spółce z o.o. w [...] płatność ONW – strefa górska na 2014 r. w wysokości 38.000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał na wniosek oraz na okoliczność, że powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa górska, dla której może być realizowana płatność wynosi 300 ha. Powierzchnia ta została ustalona na podstawie systemu informacji geograficznej, o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dal rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005,(WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ. Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. str. 16, ze zm.). Uzasadniał organ, że początkowa kwota płatności w wysokości 40.000 zł została pomniejszona o kwotę 2.000 zł, co stanowi 5% kwoty początkowej z uwagi na występujące nieprawidłowości w zakresie norm i wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt stwierdzonych w kontrolach przeprowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. W czasie powyższej kontroli stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi BP ARiMR. W treści decyzji wymieniono numery identyfikacyjne zwierząt, których dotyczyły nieprawidłowości oraz wskazał na przepisy stanowiące podstawę orzekania w sprawie, tj. § 2 pkt 5 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, art. 19 ust. 2 i 3, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8), art. 71 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośne do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji A, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędne ustalenia faktyczne, błędną ocenę stanu faktycznego oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przejawiające się w szczególności w błędnych ustaleniach i ocenie co do liczby nieprawidłowości w postaci opóźnionych zgłoszeń do właściwego organu przemieszczeń zwierząt do i z gospodarstwa; wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się do stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. nr 67, poz. 434, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. w zw. z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), poprzez ich błędną interpretację; art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. nr 204, poz. 1281), zwanej dalej ustawą w sprawie systemu identyfikacji, w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1760/2000 z dnia 17 lipca 2000r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U. UE.L.2000.204.1) w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r., w zw. z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE.L.2014.280.1), zwane dalej rozporządzeniem nr 73/2009, w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami prawa wyższego rzędu, w tym z Konstytucją RP. Pełnomocnik Spółki zawnioskował również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z posiadanych przez Spółkę raportów z czynności kontrolnych, ksiąg hodowlanych i rejestrów wewnętrznych, prowadzonych w siedzibach poszczególnych ferm, oraz z przesłuchania osób nadzorujących należące do wnioskodawcy stada – M. C. i K. P. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania. Jednocześnie przedstawiono stan faktyczny sprawy, wskazując przy tym w formie tabelarycznej zestawienie liczebności poszczególnych siedzib stad oraz ilość stwierdzonych niezgodności. Wskazano, iż część nieprawidłowości dotyczy tzw. przemieszczeń wewnętrznych zwierząt pomiędzy siedzibami należącymi do wnioskodawcy, a organ I instancji ujął je niejako podwójnie, dla każdej z siedzib stada. Zarzucono niewiarygodność systemu prowadzonego przez ARiMR w Głubczycach, gdyż część nieprawidłowości dotyczyła zdarzeń z lat 2010-2013, a pracownicy Spółki każdego roku stosowali procedury weryfikowania danych ujawnionych w dokumentacji Spółki. Argumentowano, iż prowadzone są księgi hodowlane, które są aktualizowane. Dokonano wyliczeń procentowych poziomów nieprawidłowości w stosunku do liczebności poszczególnych siedzib stada, które wyliczono na 0,09%. – 28%, a po pomniejszeniu o niezgodności z lat 2011-2013 na 3,37% w stosunku do łącznej ilości sztuk bydła. W oparciu o analizę zapisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., odwołujący dokonał też własnej interpretacji kryteriów zasięgu, dotkliwości i trwałości, odnosząc się przy tym do odpowiednich zapisów prawa krajowego i wspólnotowego, w konkluzji kwestionując literalne brzmienie przepisów w zakresie przypisania punktacji za stwierdzone nieprawidłowości z przyjęciem sztywnego liczbowego, a nie procentowego pułapu liczby naruszeń. Zaprezentowane został też stanowisko dotyczące niezgodności regulacji prawa krajowego - rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. z przepisami unijnymi oraz z Konstytucją RP, co winno skutkować odmową stosowania tychże przepisów. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu stanu faktycznego oraz przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie, wskazał na zasadę wzajemnej zgodności wyrażoną w art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 i stwierdził, że oznacza ona zgodność z podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania oraz zasadami dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w art. 50a ust. 1 tego rozporządzenia oraz minimalnymi wymaganiami dotyczącymi stosowania nawozów, środków ochrony roślin, o których mowa w art. 51 ust.1 akapit drugi tego rozporządzenia. Podał także, iż w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności stosuje się przepisy odpowiednio art. 22 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 2 akapit drugi pkt 2 i 32-37, art. 8, 47, 48, 49, art. 50 z wyjątkiem ust. 1 akapit pierwszy, art. 51 ust.1, 2 i 3, art. 52, 53, 54, art. 70 ust. 3, 4, 6 i 7 oraz art. 71 i 72 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Do celów obliczenia zmniejszenia, o którym mowa w art. 21 niniejszego rozporządzenia, uznaje się, iż minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1698 publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin", zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Dowodził, że podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania, o których mowa powyżej, zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 są przepisy wspólnotowe ustanawiają wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione w załączniku II w następujących obszarach są zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin (wymogi dotyczące Rejestracji i Identyfikacji Zwierząt zawarte są w pkt. A ust. 7 tego załącznika oraz w art. 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 21/2004 z dnia 17.12.2003 roku ustanawiające system identyfikacji i rejestrowania owiec i kóz; środowisko; dobrostan zwierząt. Podał, iż w przypadku 6 na 7 siedzib aktywnych nieprawidłowości dotyczyły przemieszczeń do stad poza gospodarstwo. W 5 na 7 siedzib stad, zakres nieprawidłowości mieścił się w przedziale powyżej 21 zwierząt w stadzie liczącym powyżej 69 zwierząt. Cytując przepis § 2 pkt 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego dokonał oceny i wagi stwierdzonych nieprawidłowości wzajemnej zgodności (przejawiające się np., tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w postaci niezgłoszenia przemieszczenia bydła) co do ich zasięgu, trwałości i dotkliwości (zgodnie z rozporządzeniem z dnia 1 kwietnia 2010 r.) związanych z normami i wymogami w wzajemnej zgodności w obszarze środowisko oraz obszaru zdrowie IRZ (identyfikacja i rejestracja zwierząt), wśród których wprowadzono m.in. obowiązek zgłaszania przez producentów rolnych każdego urodzenia, śmierci, czy też przewozu bydła do lub z siedziby stada w terminie 7 dni od dnia zdarzenia (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji) uznał organ, że wszystkie stwierdzone protokołami nieprawidłowości w 5 na 7 siedzib stad sklasyfikowano jako odwracalne, a dla kryterium zasięgu przyjęto łącznie 5 pkt, dla dotkliwości 5 pkt i dla trwałości 3 pkt. Uzasadniał, odnosząc się do zarzutów odwołania, iż brak jest możliwości dokonania oceny stwierdzonych nieprawidłowości wg. kryterium procentowego w stosunku do liczebności siedziby stada, gdyż byłoby to działanie wbrew przepisom rozporządzenia. Podał również, że nie dostrzega sprzeczności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP, a nadto bez stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie zobowiązany jest stosować omawianą regulację prawną. Konkludując, uznał, że skoro suma punktów dla ocen wg 3 kryteriów wyniosła 13 (5+5+3) należało zastosować zmniejszenie płatności o 5 %, co wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r., zauważając jednocześnie, iż przepisy prawa krajowego nie stoją przy tym w sprzeczności z regulacjami prawa wspólnotowego. Odnosząc się do zarzutu, iż część nieprawidłowości dotyczy tzw. przemieszczeń wewnętrznych zwierząt pomiędzy siedzibami należącymi do wnioskodawcy, organ I instancji ujął je niejako podwójnie, dla każdej z siedzib stada, organ dostrzegł, iż nawet jego uwzględnienie nie prowadzi, w przypadku Spółki do odmiennych ustaleń w zakresie przypisanych punktów. Dla siedzib stad o numerach 001, 009 i 010 liczących ponad 69 sztuk bydła liczba nieprawidłowości przekracza 21, po odliczeniu przemieszczeń do tzw. "wewnętrznych siedzib stada", a to nie pozwala na zmniejszenie sumy punktacji w zakresie dotkliwości do 3 punktów. W skardze pełnomocnik Spółki, podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, rozszerzając je dodatkowo o naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm.) oraz w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, poprzez błędną jego interpretację i pominięcie w okolicznościach sprawy, iż wykazane przez organ kontrolujący niezgodności dotyczą również okresu sprzed 2014 r. w sytuacji, gdy warunkiem przysługiwania stronie jednolitej płatności jest przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, w konsekwencji w sytuacji, gdy sprawa dotyczy wniosku o płatność za rok 2014 r., uchybienia sprzed 2014 r. nie powinny mieć wpływu na przysługiwanie płatności w określonej wysokości. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zwrócił się do Sądu o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. z przepisem art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także wobec nieprzeprowadzenia przez organ II instancji wnioskowanych w postępowaniu odwoławczym dowodów o ich dopuszczenie i przeprowadzenie. W uzasadnieniu powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu. W szczególności zakwestionowany został ustalony przez organy stan faktyczny. Skarżący wywodził, iż spośród stwierdzonych przez organ kontrolujący niezgodności w zakresie opóźnionej notyfikacji, istotna część z nich dotyczyła zgłoszeń czy raczej korekt zgłoszeń przemieszczeń wewnętrznych, tj. pomiędzy wskazanymi lokalizacjami różnych ferm należących do A. Tymczasem pojęcie "gospodarstwa rolnego", zgodnie z wykładnią systemową, powinno być w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2010 r., zgodne z definicją przypisaną temu pojęciu przez ustawę, na podstawie której rozporządzenie zostało wydane. W konsekwencji stwierdził, iż w analizowanej sytuacji tylko opóźnione zgłoszenia sprzedaży, dotyczące w skali całego przedsiębiorstwa wnioskodawcy 135 przypadków, mogłyby być kwalifikowane jako mające konsekwencje wykraczające poza gospodarstwo rolne wnioskodawcy. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 podał, iż ujawnione przez organ ewentualne niezgodności z lat 2011-2013, w sytuacji gdy sprawa dotyczy płatności 2014 roku, nie powinny wpłynąć na zmniejszenie płatności za rok 2014 i tym samym nie powinny być w ogóle brane pod uwagę dla ustalenia liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności. Dodatkowo powołując już raz przytoczoną w odwołaniu argumentację, odnoszącą się do nieprawidłowo dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego i przyporządkowania punktacji określonej w załączniku nr 3 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., skarżący wskazał na niezgodność przepisów ww. załącznika z wytycznymi delegacji ustawowej, zawartymi w art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, niniejsza sprawa pokazuje, iż posiadacz tzw. małego gospodarstwa dopuszczając się naruszeń na poziomie 10% w odniesieniu do wielkości całego stada, zostanie ukarany na poziomie 1 pkt, a w sytuacji, gdy posiadacz tzw. "dużego" gospodarstwa, dopuszcza się naruszenia na poziomie poniżej 10%, to zostanie on ukarany najwyższą liczbą punktów, przy nieporównywalnym utrudnieniu w zakresie organizacji stada o dużej liczebności. Takie rozumienie przepisów wprost narusza, w ocenie pełnomocnika, zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości wobec prawa w świetle zasady swobody działalności gospodarczej czy ochrony uzasadnionych interesów podmiotów prowadzących taką działalność. W konsekwencji, stwierdzenie niezgodności przywołanych przepisów z przepisami unijnymi i przepisami konstytucyjnymi, skutkuje ich niezgodnością z przepisami wyższego rzędu, w efekcie czego regulacje te nie powinny w niniejszej sprawie mieć zastosowania. Uzasadniając wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem w trybie art. 193 Konstytucji, pełnomocnik powołał okoliczność braku uprawnienia do kwestionowania przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. przez organ II instancji i brak możliwości odmowy jego stosowania bez stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz.1164, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działalności "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40, poz. 329, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 11 marca 2009 r., rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8.) oraz rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.UE.L.2009.316.65), rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które ma nadal zastosowanie w sprawie wobec brzmienia art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008; rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.32013.347.608, ze zm.), który stanowi, że rozporządzenie (WE) nr 73/2009 traci moc. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o pomoc odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. Odesłania w niniejszym rozporządzeniu do rozporządzeń (WE) nr 73/2009 oraz (WE) nr 1782/2003 odczytuje się jako odesłania do tych rozporządzeń w wersji obowiązującej przed ich uchyleniem (ust. 3), a także ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju. W sprawie nie było sporne, że przedmiotem postępowania są decyzję organów wydane w następstwie zgłoszonego przez A wniosku o przyznanie płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. (ONW) dotyczącej realizacji programu obejmującego wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w latach 2007-2013, o którym stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju. W sprawie nie budził wątpliwości obszar zgłoszonych działek (502,39 ha), ani matematycznie wyliczona wielkość płatności ONW za rok 2014 dla zgłoszonych w ramach tego programu działek. Organy administracyjne nie zakwestionowały poprawności zgłoszonego wniosku o płatność z tym, że łączną powierzchnię działek podlegającą uwzględnieniu przy obliczaniu płatności obniżyły do wielkości 300 ha – stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r., który to przepis nie przewiduje płatności za obszar przewyższający powierzchnię 300 ha. W tym miejscu zaakcentowania wymaga i to, że warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest spełnianie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu nr 73/2009 oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia; tj.: 1) kontrole w zakresie spełniania wymogów lub norm przeprowadza Agencja oraz powiatowy lekarz weterynarii w zakresie, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwzględnieniem przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1; 2) oceny wagi stwierdzonej niezgodności dokonuje się zgodnie z przepisami o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 3) ocena wagi stwierdzonej niezgodności ujęta w raporcie z czynności kontrolnych jest uwzględniana w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju). Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.1630), zwanego dalej rozporządzeniem 73, do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. W związku z powyższym organy ustaliły płatność zgodnie z ww. przepisem oraz § 3 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia i wyliczyły jej początkową wysokość, tj. bez pomniejszenia na kwotę 40.000 zł. Dodać należy również, iż płatność ONW jest przyznawana tylko wówczas, gdy spełnione jest szereg warunków i norm związanych z zarządzaniem gospodarstwem, ochroną środowiska, dobrostanem zwierząt. Przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. przewidywał, że płatność jest przyznawana jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. L. 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm). Z dniem 1 stycznia 2014 r. ww. rozporządzenie zostało uchylone, lecz na podstawie art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.487 ze zm.) stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2014 r. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 50a rozporządzenia 1698/2005 przewidywał, że beneficjent otrzymujący płatności na mocy art. 36 lit. a) ppkt (i)-(v) oraz art. 36 lit. b) ppkt (i), (iv) i (v) przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska - zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W świetle powyższego przyznanie płatności uwarunkowane jest od dochowania wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz obowiązków wynikających z przepisów unijnych, w tym art. 5 rozporządzenia 73/2009, który określał podstawowe zobowiązania w zakresie zarządzania. Art. 5 stanowił, że przepisy wspólnotowe ustanawiają wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione w załączniku II w następujących obszarach: zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin (wymogi dotyczące m.in. rejestracji i identyfikacji zwierząt zawarte w załącznika II); środowisko; dobrostan zwierząt. Jednocześnie w art. 23 i 24 rozporządzenie przewidziano konieczność zmniejszenia lub wykluczenia z płatności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi następuje redukcja lub wykluczenie płatności całkowitej kwoty płatności. W przepisie art. 22 rozporządzenia 73/2009 postanowiono, że Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu w celu zweryfikowania, czy rolnik wywiązuje się z obowiązków, o których mowa w rozdziale 1 (ust. 1). Państwa członkowskie mogą wykorzystywać już istniejące systemy administrowania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania oraz z zasadami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (ust. 2). Systemy te, a zwłaszcza system identyfikacji i rejestracji zwierząt ustanowiony zgodnie z dyrektywą Rady 2008/71/WE z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie identyfikacji i rejestracji świń i rozporządzeniami (WE) nr 1760/2000 i (WE) nr 21/2004, są zgodne z systemem zintegrowanym, jak przewiduje art. 26 ust. 1 niniejszego rozporządzenia (ust. 3). Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U.U.E.L.2000.204.1) system identyfikacji i rejestracji bydła obejmuje następujące elementy: a) środki identyfikacji mające na celu indywidualną identyfikację zwierząt; b) komputerowe bazy danych; c) paszporty zwierząt; d) indywidualne rejestry, prowadzone dla każdego gospodarstwa. Komisja oraz właściwe władze danego państwa członkowskiego mają dostęp do wszelkich informacji zawartych w niniejszym tytule. Państwa Członkowskie i Komisja podejmują wszelkie niezbędne środki i działania w celu zagwarantowania dostępu do tych danych wszystkim zainteresowanym stronom, włącznie z zainteresowanymi organizacjami konsumenckimi, uznawanymi przez dane Państwo Członkowskie, pod warunkiem że zagwarantowana zostanie poufność i ochrona danych zgodnie z przepisami prawa krajowego. Wymogi te dotyczą podmiotów (rolników), którzy prowadzą, tak jak skarżący hodowle bydła. Skarżący nie kwestionował okoliczności wymagających od niego dochowania tych warunków przy żądaniu przyznania płatności ONW. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r., nr 204, poz. 1281) nakazuje utworzenie Systemu Identyfikacji i Rejestru Zwierząt, który obejmuje elementy, o których mowa w art. 3 rozporządzenia nr 1760/2000 – w odniesieniu do bydła. Ponadto w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje, że posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura: informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni – w przypadku bydła. Powyższy przepis rozporządzenia nr 1760/2000 stanowi, że "zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie; ten maksymalny termin wynosi co najmniej trzy dni i nie przekracza siedmiu dni od dnia jednego z tych zdarzeń; państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji z wnioskiem o przedłużenie maksymalnego siedmiodniowego terminu". W świetle powyższego, organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym A ubiegającego się o płatność ONW, również pod kątem przestrzegania przepisów art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 i takie kontrole zostały przeprowadzone przez powiatowego lekarza weterynarii w zakresie, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwzględnieniem przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, tj. obecnie art. 38 (poprzednio art. 31a – Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1482), Inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególności przez: przeprowadzanie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przestrzegania wymogów w zakresie określonym w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jako organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69). Kontrolę przeprowadził pracownik uprawnionej i wyspecjalizowanej jednostki (Powiatowego Inspektora Weterynarii), zaś szczegółowe wyniki kontroli w każdym z siedmiu czynnych stad hodowlanych zostały uwidocznione w protokołach, znajdujących się w aktach administracyjnych. Do protokołów tych nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń, co wynika z niewypełnionego pkt 106 poszczególnych protokołów. Protokoły te doręczono osobie reprezentującej skarżącego. Do tego elementu stanu faktycznego sprawy skarżący nie wnosił zastrzeżeń, aczkolwiek kwestionował odmowę przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu z raportu z czynności kontrolnych prowadzonych przez organ, ksiąg hodowlanych i zeznań dwojga świadków na okoliczność organizacji gospodarstwa rolnego skarżącego, lokalizacji stad, obiegu dokumentów wewnętrznych oraz systematycznego zgłaszania wszystkich zdarzeń dotyczących posiadanych stad bydła. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów na powyższe okoliczności było zbyteczne, a to z uwagi na kategoryczny zapis art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, który stanowi, że "Zgłoszeń, o których mowa w ust. 1, 3 i 6, dokonuje się w formie: 1) pisemnej na formularzu udostępnionym przez Agencję albo 2) elektronicznej: a) przez umieszczenie danych na informatycznym nośniku danych w sposób określony przez Agencję albo b) na formularzu umieszczonym na stronie internetowej administrowanej przez Agencję, umożliwiającym wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego Agencji, w którym jest prowadzony rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych". Powyższe oznacza, że z woli ustawodawcy zakreślony został zamknięty katalog dokumentów i środków, dokumentujących zgłoszenie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1760/2000 i tylko przedstawienie takich dowodów umożliwiłoby weryfikację ustaleń pokontrolnych. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że zgłoszenie pośrednie lub domniemane (poprzez istnienie różnego rodzaju uzgodnień w dokumentach sporządzanych przy okazji kontroli A), zapisy w dokumentach wewnętrznych gospodarstwa czy też zgłoszenie ustne czyniłoby zadość ww. obowiązkowi. Braku sformalizowanych i wskazanych w art. 12 ust. 7 ustawy zgłoszeń nie może usprawiedliwić również wewnętrzna organizacja funkcjonowania skarżącego gospodarstwa. Skoro tylko na takie okoliczności powyższe dowody zostały zgłoszone, to ich pominięcie przez organ nie stanowiło naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Dowody takie nie mogły zostać przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie tylko ze względu na ich zbyteczność, ale także ze względu na ograniczenia wynikające z art. 106 ust. 3 P.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący nie przedstawił co do spornych przemieszczeń zwierząt zgłoszeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Za podstawę dalszych rozważań Sąd przyjął zatem stan faktyczny ustalony w toku kontroli. Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny zasadności pomniejszenia wysokości płatności przez organ o 5%, czyli o kwotę 2.000 zł w związku z zarzuconymi przez organ nieprawidłowościami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ramach prowadzonej przez A hodowli bydła. Skarżący zarzucał, że zaskarżona decyzja dotyczy płatności ONW za rok 2014, natomiast część nieprawidłowości w zakresie obowiązków ewidencyjno-rejestracyjnych dotyczyła lat poprzednich i ta okoliczność, jego zdaniem, wyklucza możliwość przypisania wpływu tych uchybień na wniosek dotyczący płatności za rok 2014. Odnosząc się do powyższego zarzutu, w tym zakresie należy podzielić stanowisko organu. Z przepisu art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że "w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym"), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24. Wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie, że chodzi tu o nieprawidłowości jakie mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku. Przy tym chodzi tu o nieprawidłowości stanowiące wynik działania lub zaniechania rolnika składającego wniosek za dany rok, a nie o nieprawidłowości wynikające z tych działań lub zaniechań w tym roku. Skoro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt, skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji. Nie można zgodzić się też z zarzutem skarżącego, że ze względu na to, że istotna część opóźnień ujawnionych w toku kontroli dotyczyła przemieszczeń wewnętrznych, w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, to uchybienia te nie powinny stanowić podstawy przypisania punktów na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. nr 67, poz. 434, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Jak wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. nr 152, poz. 1605), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 8 ust. 4 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych z gatunku: bydło, owce i kozy zawiera: (...) numery kolejnych siedzib stad, w których zwierzę gospodarskie przebywało, oraz numer siedziby stada, w którym zwierzę gospodarskie obecnie przebywa (§ 1 pkt 4). Oznacza to, że jednostką rejestrową w tym wypadku jest stado, a nie gospodarstwo rolne i brak zapisów odnośnie przemieszczeń pomiędzy stadami w obrębie tego samego gospodarstwa rolnego może stanowić podstawę przypisania odpowiedniej liczby punktów przez kontrolującego. Z tego względu nie doszło także w toku kontroli do zawyżenia ilości nieprawidłowości na skutek ujmowania w protokole kontroli przypadków, gdy przemieszczenie poszczególnych sztuk bydła miało miejsce pomiędzy stadami. Z przepisów ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i rozporządzenia wykonawczego wynika, że podstawową jednostką rejestrową jest stado, a zatem nieprawidłowością jest każdy stwierdzony brak rejestracji przemieszczenia (wybycia i przybycia) pojedynczej sztuki w konkretnym stadzie, nawet jeżeli dotyczy to tej samej oznaczonej sztuki bydła. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego liczba punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, w tym niezgodności celowej, w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, w obszarze: zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, określonym w ust. 6-8 pkt A załącznika II do rozporządzenia nr 73/2009, jest określona w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W przypadku niezgodności polegającej na stwierdzeniu, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia (pkt 5 tabeli II załącznika nr 3) kontroler dokonuje oceny wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości. Protokoły kontroli zawierają odpowiednie adnotacje i nie były w toku postępowania kontrolnego kwestionowane i na takie okoliczności skarżący nie wskazywał w toku postępowania, ani też w skardze. Stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie świadczyły o nieprzestrzeganiu norm i wymogów wzajemnej zgodności. Podnoszone w odwołaniu i w skardze możliwości przekwalifikowania występujących nieprawidłowości w części obejmującej zasięg na 3 pkt dla poszczególnych stad, zamiast przypisanych im 5 pkt, nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący przyznaje, że było 135 przypadków niezgłoszonej sprzedaży sztuk bydła poza gospodarstwo, kwestionując jedynie to, że część z nich miała miejsce w latach poprzednich. W tej kwestii Sąd wypowiedział się już wyżej i tym samym zarzuty co wadliwego zastosowania wagi naruszenia według kryterium zasięgu nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Dodać należy nadto, że stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia z 11 marca 2009 r. wyrażona w procentach wielkość zmniejszenia płatności ONW, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, jest określona w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy czym w zakresie zmniejszenia płatności ONW dokonywanego w przypadku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1698/2005 - jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 i 1312). Ustalenia ostatecznej wielkości zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się zgodnie z art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (ust. 2). Zmniejszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w decyzji w sprawie przyznania płatności ONW (ust. 3). Jeśli chodzi o kryterium trwałości - to organ kontrolujący dokonał oceny czy niezgodność jest odwracalna i czy możliwa jest lub nie identyfikacja zwierzęcia lub czy rolnik posiada lub nie posiada stosowne dokumenty dotyczące zwierzęcia i w tym zakresie zaaprobować należało stanowisko organów. Z zestawienia stwierdzonych nieprawidłowości, znajdujących odzwierciedlenie w poszczególnych protokołach kontrolnych, wynika, że kontrolujący stwierdzili uchybienia we wszystkich siedzibach czynnych stad, a łączna liczba punktów z uwzględnieniem zasady wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. ("W przypadku stwierdzenia więcej niż jednego naruszenia w ramach jednej niezgodności, niezgodności tej przypisuje się liczbę punktów przypisaną naruszeniu, któremu przypisano najwyższą liczbę punktów, a w przypadku równej liczby punktów - liczbę punktów przypisaną jednemu z tych naruszeń") przekraczała 15, co zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia stanowiło podstawę do przypisania skarżącemu A 5% zmniejszenia płatności obszarowej za rok 2014. Tych wyliczeń skarżący zdaje się nie kwestionować. Wysokość zmniejszenia nie przekracza też maksymalnych stawek wynikających z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zasadniczym zarzutem skarżącego było podważanie zgodności przyjętych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. wyjaśnień, odnośnie oceny wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium dotkliwości w zależności od wielkości stada, z unormowaniami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, delegacją ustawową i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W szczególności w skardze podnoszono, że posiadacz tzw. dużego stada, liczącego powyżej 69 sztuk bydła, jest w gorszej sytuacji od posiadaczy stad małych, gdyż procentowa liczba naruszeń ustalona dla tych ostatnich stad jest korzystniejsza niż ustalenie liczbowe dopuszczalnych naruszeń dla stad dużych. Zgodzić należało się z organem, że z uwagi na to, iż dla siedzib stad o nr 001, 009 i 010 liczących ponad 69 sztuk bydła liczba nieprawidłowości przekraczała 21, po odliczeniu przemieszczeń do tzw. "wewnętrznych siedzib stad" nie pozwala na zmniejszenie sumy punktacji w zakresie dotkliwości do 3 pkt. Przede wszystkim należy przyjąć, że wyjaśnienia do tabeli II załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. mają charakter normatywny, gdyż zawierają ściśle określone wskazania według których należy kwalifikować stwierdzone w toku kontroli niezgodności oraz przypisywać tym niezgodnościom określoną liczbę punktów. Wyjaśnienia te, podobnie jak tabela nr II, do której się one odnoszą, muszą zatem znajdować oparcie w przepisach ustawy, z upoważnienia której, wydane zostało przedmiotowe rozporządzenie. Przepis art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, upoważniał ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia: 1) liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, 2) przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, oraz liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej drobnej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, 3) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom - biorąc pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3-6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami. Pkt 1 przepisu delegacyjnego, który wchodzi w grę w spornym zakresie, zawiera odniesienie do art. 54 ust. 1c rozporządzenia nr 1122/2009, który stanowi, że sprawozdanie z kontroli w części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości", oraz "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować. Ten ostatni przepis nakazuje również przy ustalaniu szczegółowych zasad dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, uwzględniać rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności. Z powyższych regulacji wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa uzyskał swobodę w zakresie możliwości przyjęcia rozwiązań szczegółowych dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, przy konieczności uwzględnienia wymienionych w art. 54 ust. 1c kryteriów oraz zakresu i granic delegacji wynikającej z art. 37c w/w ustawy. Analizując sporne zapisy tabeli II wraz z wyjaśnieniami do załącznika nr 3 rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r., należało stwierdzić, że zawiera ona wskazanie rodzaju naruszenia oraz liczbę punktów związanych z tym naruszeniem w odniesieniu do kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości. Szczegółowe wyjaśnienia uwzględniają przy tym m. in. takie kryterium jak wielkość stada i w zależności od tej wielkości liczbę dopuszczalnych naruszeń oraz sposób punktacji tych naruszeń. Mieści się to w treści upoważnienia ustawowego, które dało ministrowi określoną swobodę w regulacji rozwiązań szczegółowych, przy uwzględnieniu założeń ogólnych. To, że w rozporządzeniu zróżnicowano sposób punktacji niezgodności w zależności od wielkości gospodarstwa (stada), nie oznacza, że doszło do niezgodnej z konstytucyjną zasadą równości dyskryminacji tych gospodarstw rolnych, które posiadają duże stada zwierząt. Dopuszczalność przyjęcia odrębnych rozwiązań w zależności od wielkości stada zakłada bowiem implicite konieczność przyjęcia różnych rozwiązań dla poszczególnych grup rolników, które w szczegółach mogą być bardziej lub mniej korzystne w porównaniu z inną grupą. Przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisu art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w brzmieniu: "Nie naruszając przepisów art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się zmniejszenie. Zmniejszenie to z zasady stanowi 3% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c, agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o zmniejszeniu tego współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek zmniejszeń". Podnoszona w skardze okoliczność nieuwzględnienia pkt 75 motywów rozporządzenia nr 1122/2009 ("Zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami siły wyższej, jak również wyjątkowymi okolicznościami i przyczynami naturalnymi. W odniesieniu do obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Zmniejszenia oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, włącznie z całkowitym wykluczeniem z jednego lub więcej systemów pomocy na określony czas. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy"), należało stwierdzić, że skarżąca strona nie wykazała wystąpienia przypadku, w którym można stwierdzić, że do nieprawidłowości doszło bez zaniedbania z jej strony, ani przypadku wystąpienia siły wyższej. Nie można dopatrzeć się też w przepisach rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. naruszenia zasady proporcjonalności, która nie musi koniecznie wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień. Za proporcjonalne uznane też być może zmniejszenie uzależnione od liczby naruszeń w stosunku do wielkości stada. Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest więc powzięcie przez sąd wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd nie podziela zarzutów i wątpliwości skarżącego co do zgodności przepisów rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący. Wniosek ten nie był przy tym dla Sądu wiążący, gdyż w świetle art. 193 Konstytucji RP to sąd musi mieć wątpliwości, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym. Zważyć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z podmiotów i w każdej sytuacji. Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Punktem wyjścia przy orzekaniu o zasadzie równości jest ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc czy zachodzi podobieństwo tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje podobne zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Z tego względu samo odstępstwo od równego traktowania podmiotów prawa nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Zwracał przy tym Trybunał uwagę, że nierówne traktowanie podobnych podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP. Pewne zróżnicowanie podmiotów posiadających nawet te same cechy jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest to zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Korygujący charakter reguły wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, polega na tym, że może ona uzasadniać odstępstwo od wyrażonej w jej art. 32 zasady równego traktowania (por. wyroki TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07 OTK-A 2008 nr 6, poz. 107; z 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006 nr 10, poz. 151 oraz orzeczenie TK z 18 marca 1997 r., K 15/96, OTK 1997 nr 1, poz. 8). Mając powyższe na uwadze, nie dopatrując się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.