II SA/Op 378/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2018 r., Nr XXXIV.247.2018 w przedmiocie nieodpłatnego przekazania mienia gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Komprachcice na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (zwanym dalej: "Wojewodą", "skarżącym"), jest uchwała Rady Gminy Komprachcice (dalej: "organ", "Rada") z dnia 28 marca 2018 r., nr XXXIV.247.2018, wydana w sprawie nieodpłatnego przekazania mienia gminy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wskazaną wyżej uchwałą z dnia 28 marca 2018 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. [aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.]), zwanej dalej u.s.g. oraz na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm. [aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 620]), w § 1 Rada wyraziła zgodę na nieodpłatne przekazanie mienia [ruchomego] będącego własnością Gminy Komprachcice na rzecz Stowarzyszeń Ochotniczych Straży Pożarnej w [...], [...], [...], [...] i [...], szczegółowo określonego w załącznikach nr 1 – 5 do uchwały. W § 2 wskazała, że przekazanie mienia na rzecz wskazanych stowarzyszeń OSP nastąpi w formie protokołów przekazania, a w § 3 powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Komprachcice. Uchwała została podjęta na wniosek Wójta Gminy Komprachcice z dnia 22 marca 2018 r. W skardze Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że przywołane w uchwale przepisy art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogą stanowić podstawy prawnej upoważniającej organ do jej podjęcia. Wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem gminy stanowi zadanie organu wykonawczego gminy, natomiast rada gminy może wypowiadać się wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie. Przykładowo na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. może wypowiadać się wyłącznie w zakresie gospodarowania majątkiem komunalnym sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Z uwagi na to, że jest to odstępstwo od zasady wyłączności kompetencji organu wykonawczego, przepis ten należy wykładać ściśle, a Rada podejmując uchwałę wkroczyła w sposób nieuprawniony, z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów na organ stanowiący i wykonawczy, w zakres uprawnień własnych Wójta Gminy Komprachcice. Organ wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, podnosząc, że z przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika jedynie kompetencja wójta do bieżącego gospodarowania majątkiem komunalnym, natomiast w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanowienie zasad tego gospodarowania należy do organu stanowiącego gminy. Łączna wartość przekazanego mienia była znaczna (618.246,64 zł), a przy braku określenia przez Radę sumy, do jakiej Wójt uprawniony jest do samodzielnego zaciągania zobowiązań (art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g.), z ostrożności przyjęto, że darowizna przekraczająca kwotę pół miliona złotych przekracza zakres zwykłego zarządu, wymagając stosownej uchwały Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z powyższego wynika, w kontekście brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g., że w rozpatrywanej sprawie w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu, a wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywierać będzie skutek prawny z mocą ex tunc. W rozpatrywanej sprawie zasadnicza kontrowersja pomiędzy skarżącym a Radą polega na tym, że w ocenie Rady jednorazowe przekazanie mienia gminnego o wartości przewyższającej sumę 500 tys. zł wymaga podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w tym przedmiocie, natomiast w ocenie Wojewody tego rodzaju czynność mogła zostać dokonana przez Wójta samodzielnie w ramach posiadanych kompetencji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z ust. 2 wynika, że do zadań wójta należy w szczególności m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). W piśmiennictwie przyjmuje się, że gospodarowanie mieniem komunalnym jest pojęciem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działanie związane ze stanowieniem lub kontrolą (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Zasadniczo zatem gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy. Kompetencje te mają jednak pewne ograniczenia wynikające z kompetencji rady gminy. W zakresie gospodarki mieniem komunalnym kompetencje rady gminy określa art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej właściwości rady (organu stanowiącego) należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (zob. J. Jagoda, T. Moll "Komentarz do art. 30 ustawy o samorządzie gminnym" – System Informacji Prawnej LEX). Przepis ten odnosi się jednak w sposób wyraźny do gospodarowania nieruchomościami. Nie będzie miał więc on zastosowania w przypadku gospodarowania mieniem ruchomym, czego dotyczyła poddana kontroli sądowej uchwała. Pozostałe podpunkty przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., tj: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: "b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta, c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym" również w sposób oczywisty nie dotyczą zbywania czy też nieodpłatnego przekazywania ruchomości. Podobnie przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g., na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie mógł mieć w sprawie zastosowania, jako że dotyczy on uprawnienia gminy do określania wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Kwestia ta nie była przedmiotem uchwały. Bez znaczenia dla oceny legalności uchwały jest to, że z inicjatywą jej podjęcia wystąpił organ wykonawczy, który niejako zrzekł się tym samym uprawnienia wynikającego z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. na rzecz organu stanowiącego. Sprawa rozdziału zakresu kompetencji pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym podlega bowiem materii ustawowej i nie może stanowić przedmiotu wzajemnych porozumień tych organów, a w konsekwencji nie może wpływać na ocenę zgodności z prawem aktów (uchwał) podjętych z naruszeniem zasad dotyczących zakresu kompetencji Rady. Dalsza argumentacja organu dotycząca potrzeby potwierdzenia czynności odnoszącej się do mienia o znacznej wartości pozbawiona jest jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, na co zresztą zwracał uwagę też organ nadzoru, że przedmiotem nieodpłatnego przekazania były w znacznej mierze rzeczy o znikomej wartości i nawet łączna wartość tych przedmiotów nie była znacząca (Stowarzyszenie OSP w [...] otrzymało sprzęt strażacki o łącznej wartości 175.087,49 zł, Stowarzyszenie OSP w [...] 66.041,64 zł, Stowarzyszenie OSP w [...] 127.487,44 zł, Stowarzyszenie OSP w [...] 156.121,06 zł i Stowarzyszenie OSP w [...] 93.509,01 zł), a przekazane mienie i tak pozostawało w posiadaniu tych jednostek strażackich. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.