II SA/Op 383/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 r., nr XVIII/296/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą Nr XVIII/296/03 z dnia 29 grudnia 2003r., Rada Miejska w Nysie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej. Orzeczeniem nadzorczym z dnia 2 czerwca 2004r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność Uchwały Nr XVIII/296/03 z dnia 29 grudnia 2003r., Rady Miejskiej w Nysie w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej. Przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej w Nysie Gminy nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Pismem datowanym na dzień 10 sierpnia 2004r., kierowanym do Rady Miejskiej w Nysie spółka z ograniczona odpowiedzialnością A z siedzibą we W. żądała usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem Uchwały Rady Miejskiej w Nysie, Nr XVIII/296/03, z dnia 29 grudnia 2003r., w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej. Wskazywała w tym wezwaniu, iż naruszenie prawa spowodowane było tym, że na sesji w dniu 29 grudnia 2003r. Rada Miejska w Nysie nie tylko powzięła uchwałę w przedmiocie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także w tym dniu wprowadziła do jego treści nowe istotne, a nie zapisane w wyłożonym projekcie, poprawki. W szczególności w paragrafie 4 i 7 planu wprowadzono nowy zapis dotyczący wymogu czterokondygnacyjnej zabudowy naziemnej. Wprowadzenie takich zmian i nie powiadomienie uprzednio spółki A o zamiarze wprowadzenia tych zmian narusza tryb postępowania określony w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 grudnia 1994r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Rada Miejska w Nysie nie odpowiedziała na to wezwanie. W dniu 15 listopada 2004r. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu żądając stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miejskiej w Nysie, Nr XVIII/296/03 z dnia 29 grudnia 2003r., w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej. W wywodach skargi skarżący podniósł, iż Rada Miejska w Nysie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia 10 sierpnia 2004r. i nie ustosunkowała się do wskazanych w nim naruszeń prawa związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący argumentował także, iż z treści uchwały podjętej w dniu 29 grudnia 2003r. wynika, iż Rada Miejska w Nysie dokonała uchwalenia panu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem prawa, albowiem na sesji Rady Miejskiej w Nysie podjęto nie tylko uchwałę w przedmiocie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również w tym samym dniu wprowadzono do projektu planu nowe treści wcześniej w nim nie zapisane, a w szczególności wprowadzono szereg nowych i niekorzystnych dla spółki zmian, a to między innymi dotyczących wymogu czterokondygnacyjnej zabudowy naziemnej, o których to planowanych zmianach nie został zawiadomiony skarżący, stosownie do art. 18 ustawy o planowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nysie wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie przyznając, że Uchwałą z dnia 29 grudnia 2003r., Nr XVIII/296/03, Rada Miejska w Nysie przyjęła plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej. Organ nadto wskazał, że w dniu 7 czerwca 2004r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały, a zatem jej wykonanie zostało wstrzymane z mocy prawa, co powoduje, iż nie ma ona mocy obowiązującej i nie podlega wykonaniu, a skoro tak to w chwili obecnej w istocie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co skutkować winno odrzuceniem skargi. Za oddaleniem zaś skargi w przekonaniu organu przemawia ogólnikowość zarzutów kierowanych pod adresem zapisów zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2004r., jak też nie wykazanie, w złożonym wezwaniu oraz skardze, naruszenia interesu prawnego oraz sposobu jego naruszenia w związku z treścią przedmiotowej uchwały. W ocenie organu skarżąca spółka winna wykazać dlaczego zmiany wprowadzone w § 4 i 7 uchwały mają powodować uchylenie w całości zaskarżonej uchwały, a nie tylko w kwestionowanym zakresie. Rada Gminy posiada w obrębie obszaru gminy tak zwane władztwo planistyczne i jest uprawniona do takiego kształtowania zabudowy, które zapewnia ład przestrzenny i harmonijny rozwój obszarów miasta i gminy z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001r. z późn. zm.) oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Spółka A skierowała wezwanie do Rady Miejskiej w Nysie w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem datowanym na dzień 10 sierpnia 2004r. Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane w dniu 13 sierpnia 2004r. Rada Miejska w Nysie nie udzieliła na nie pisemnej odpowiedzi. Na fakt ten wskazała skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi oraz przyznał go rozprawie w dniu 27 stycznia 2005r. organ. Art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi biegł zatem od dnia 14 sierpnia 2004r. i upływał z dniem 12 października 2004r. Skarżąca uchybiła terminowi do złożenia skargi, bowiem skarga złożona została w sądzie w dniu 15 listopada 2004r. (prezentata na skardze). Sąd odrzuca skargę min. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie i nauce zarysowała się rozbieżność poglądów, co do kwestii, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być skierowane do organu, który wydał kwestionowany akt, czy też do wójta gminy (por postanowienie NSA z dnia 25 maja 1992r., S.A./Wr 545/92, "Wspólnota" 1992, nr 34, s.21 oraz pogląd przeciwny G. Już w: A.Szewc: Ustawa... s. 481). Uwzględniając jednak brzmienie art. 31 u.s.g. wydaje się, iż słusznym będzie pogląd, że wezwanie winno być kierowane do wójta, gdyż to on reprezentuje Gminę na zewnątrz, a z taką relacją mamy do czynienia w przypadku instytucji z art. 101 ust. 1 u.s.g. W gminie bowiem, w systemie jej organów, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest jej wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Zgodnie z przepisem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt, burmistrz (prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje gminę na zewnątrz. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że czyni to on w imieniu gminy jako podmiot ją reprezentujący, a nie jako organ administracji samorządowej. (por Klat-Górska E., L. Klat-Wertelecka; Sam.Teryt. 2004/7-8/44 - t.2). Podobnie wypowiedział się T.Woś w glosie do wyroku NSA z dnia 20 marca 1991 r., I SA 139/91; OSP 1992/7-8/158 - t.3) Skarżący kierując zatem wezwanie do Rady Miejskiej w Nysie skierował je do niewłaściwego organu. W sprawie brak jest jednocześnie dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie, iż Rada Miejska w Nysie przekazała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organowi o którym stanowi art. 31 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001r. z późn. zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszenia prawa ani też wyłącznie sprzeczność uchwały z prawem, ale naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego wyraża się zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak też i w prawach skarżącego jako członka danej wspólnoty gminnej. Akceptując stanowisko wyrażone w wyroku SN z dnia 3 czerwca 1993r., III ARN 28/93, OSNCP 1994, nr 2, poz. 44), iż uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego podjęte w przedmiocie zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegają zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 u.s.g. uznano, iż zaskarżeniu na tych samych zasadach podlegają także uchwały właściwego organu w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g, skuteczność wniesienia skargi na uchwałę czy też zarządzenie organu gminy, podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi do usunięcia naruszenia prawa, albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa, skarga może być skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia prawa może być dokonane w każdym czasie (por postanowienie NSA z dnia 13 października 1999r., IV SA 476/99), byle zostało dokonane przed wniesieniem do sądu skargi. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (v. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002r., OSA 2/02, ONSA 2003 nr 1 poz.2). Nie sposób nie dostrzec także, iż procedura postępowania z art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy prawa miejscowego, które weszło w życie, a zatem obowiązuje na danym terenie. Zaskarżona uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia tego aktu. Wynika to z treści art. 42 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91 poz. 577). Uchwała zaś Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003r., której zapisy zdaniem skarżącego naruszają prawo, nie tylko nie weszła w życie i nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, ale nadto Wojewoda Opolski stwierdził jej nieważność, co jest miedzy stronami okolicznością bezsporną. W świetle zatem powyższego powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż: "jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być kierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu" (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 08.04.2002r., IV SA 3595/01- System Informacji Prawnej LEX nr 82643). W świetle powyższych konstatacji stwierdzić należy, iż skarżący nie wyczerpał wymaganego przepisami trybu postępowania. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.