II SA/Op 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Opola, z dnia 12 października 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej N. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez N. K. była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 grudnia 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 października 2011 r., znak [...], umarzającą postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z 10 stycznia 2011 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę schodów tarasowych do budynku jednorodzinnego przy ulicy [...] w [...] na działce nr A.. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu 10 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Opola decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi K. M. pozwolenia na budowę dotyczącego schodów tarasowych do budynku jednorodzinnego przy ulicy [...] w [...], na działce geodezyjnej nr A., karta mapy [...]. Pismem z dnia 10 maja 2011 r. N. K. i L. Ż. wystąpiły do Prezydenta Miasta Opola z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczyły, że są współwłaścicielkami budynku mieszkalnego i nie wyrażały zgody na dobudowanie schodów zewnętrznych, tarasowych, które mają pełnić funkcję niezależnego wejścia na I piętro budynku. Podniosły ponadto, że nie brały udziału w postępowaniu mimo, że są jego stronami, a o wydaniu pozwolenia dowiedziały się w dniu 17 kwietnia 2011 r. w Urzędzie Miasta Opola po zapoznaniu się z kopią wydanej decyzji. Postanowieniem z 20 maja 2011 r. organ I instancji na podstawie art. 149 § 1 i art. 147 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Opola, powołując się na przepis art. 105 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. umorzył postępowanie, podnosząc w uzasadnieniu, iż N. K. i L. Ż. nie były stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, Poz. 1623 ze zm.) – dalej Prawo budowlane. Wskutek odwołania złożonego przez wnioskodawczynię Wojewoda Opolski decyzją z 12 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z 9 czerwca 2011 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy składające podanie o wznowienie postępowania N. K. i L. Ż. mają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta Opola decyzją z 12 października 2011 r. wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. umorzył postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę polegały na wybudowaniu schodów tarasowych przy budynku jednorodzinnym. Schody te spełniają wymogi § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 , Nr 75, poz. 690 ze zm.) dalej zwane rozporządzeniem, gdyż posadowiono je w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr B.. Według organu I instancji obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obejmuje tylko działkę nr A., której właścicielem jest K. M.. Dlatego organ uznał, że schody tarasowe nie naruszają uzasadnionych interesów prawnych innych stron, w tym osób składających podanie o wznowienie postępowania administracyjnego. Po wniesieniu odwołania przez L. Ż. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 12 października 2011 r. Organ odwoławczy po przedstawieniu czynności postępowania administracyjnego podjętych w sprawie zaznaczył, że działka geodezyjna nr B. i przyległa do niej działka nr A. są zabudowane jednym budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się dwa lokale. Mieszkanie na parterze użytkuje N. K. i L. Ż., a mieszkanie na I piętrze K. M.. Poprzedni właściciele nieruchomości wspólnej zawarli umowę o sposobie korzystania z niej. Nie nastąpiło jednak zniesienie współwłasności. Organ odwoławczy następnie wskazał na przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece i na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tego aktu prawnego wywiódł, że " z ksiąg wieczystych dla działki nr B. i działki nr A. nie wynika, aby N. K. i L. Ż. były współwłaścicielkami budynku. Tymbardziej osoby te nie są współwłaścicielkami nieruchomości oznaczonej jako działka A.". Wojewoda Opolski także powołując się na § 12 ust. 1 rozporządzenia uznał, iż obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony zgodnie z definicją art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zamyka się w granicach działki nr A.. W konsekwencji N. K. i L. Ż. nie mają przymiotu strony w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego Wojewoda Opolski podniósł, że mimo wezwania organu I instancji osoby składające podanie o wznowienie postępowania nie wskazały przepisów prawa, z których wynikałoby, że roboty budowlane naruszają ich uzasadniony i zindywidualizowany interes prawny. W skardze sądowoadministracyjnej N. K. zarzuciła decyzji Wojewody Opolskiego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20, art. 20 ust. 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez zobowiązanie strony do wskazania podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, a w konsekwencji przyznanie jej i L. Ż. statusu strony postępowania. Wskazując na to naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona zaznaczyła, iż jest współwłaścicielem działki nr B., która przylegając do działki A. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zaznaczyła, że wykonanie schodów tarasowych do lokalu na piętrze budynku nastąpi w świetle okna jej mieszkania na parterze, zasłaniając normalny widok, ograniczając dostęp światła i naruszając jej prywatność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270), dalej w skrócie P.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek K. M. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zwróciła uwagę, że schody spełniają wymogi art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego oraz powołanego wyżej rozporządzenia i nie ingerują w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez skarżącą w granicach działki B.. Na rozprawie obecne strony podtrzymały swoje stanowiska procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Na początku przypomnieć należy, że skarga kwestionuje decyzję Wojewody Opolskiego, który utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przyjęto zatem, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o wznowieniu postępowania odpowiednio w całości lub części. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W wypadku bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej nie można załatwić przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. W sprawie ze skargi N. K. rozważenia wymaga jednak nie tylko prawidłowość zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., lecz przede wszystkim legalność stosowania przepisów art. 145 i następnych K.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 K.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dlatego w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Badanie przyczyn wznowienia następuje dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 K.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 K.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r. i sygn. akt I SA 2390/99, Lex 54724; z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. Odmową wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) następuje po wznowieniu postępowania. Co się tyczy drugiej części postępowania o jakiej mowa w art. 149 § 2 K.p.a. wskazać należy, że granice tego postępowania rozpoznawczego wyznacza sprawa rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ w toku tego postępowania nie jest jednak związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu, nie ma jednak podstaw prawnych do pominięcia dotychczasowych ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu zwykłym, jeżeli zostały one oparte na niekwestionowanych dowodach. Fakt wznowienia postępowania nie pociąga bowiem za sobą konieczności przeprowadzenia od początku i w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie, łącznie z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. Konieczność taka zaistniałaby dopiero wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwykłego został skutecznie zakwestionowany. We wznowionym postępowaniu strony mają jednak prawo zgłaszać nowe wnioski dowodowe, prezentować swoje stanowisko w sprawie, a organ zobowiązany jest do dokonania oceny całości materiału dowodowego Trzeba też podkreślić, że w przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 K.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Na tle tych uwag trzeba zważyć, że skarga oczywiście zasługiwała na uwzględnienie. Organ przyjmuje bezprzedmiotowość postępowania, która ma być konsekwencją braku legitymacji czynnej skarżącej, a ta z kolei wynikiem braku wykazania przepisów prawa stanowiących, że wykonane roboty budowlane naruszają jej uzasadniony interes prawny. Pogląd taki jest oczywiście błędny. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Skarżąca wniosła podanie o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, wskazała jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., określiła okoliczności dowiedzenia się o decyzji w związku z terminem przewidzianym w art. 148 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem prawidłowego zastosowania procedury określonej w art. 149 i 151 K.p.a., co sprowadza się do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z tych względów należało orzec jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a. Na koszty postępowania składają się: opłata sądowa (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł), które z mocy art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. podlegały zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej.