II SA/Op 390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Przedmiotem skargi wniesionej przez S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...], nakazujące S. D. wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu socjalno-warsztatowego dla potrzeb Zakładu A na działce nr A k.m. [...] w T. przy ul. [...]. Zaskarżone postanowienie poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W wyniku interwencji Wójta Gminy [...] – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], po wcześniejszym zawiadomieniu, w dniu 5 marca 2007r. przeprowadził oględziny obiektów zlokalizowanych na terenie Zakładu A w T. W toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na działce nr A znajduje się budynek socjalno-warsztatowy, piętrowy, murowany o płaskim dwuspadowym dachu drewnianym, krytym papą. Zdaniem inspektora budowlanego, w budynku tym inwestor dokonał samowolnych robót budowlanych polegających na wymianie instalacji centralnego ogrzewania wraz kotłem (bez wymiany grzejników), ponadto wykonano schody stalowe prowadzące z parteru na poddasze nieużytkowe, wymieniono bramę drewnianą na stalową, wykuto otwór drzwiowy w ścianie działowej i zamurowano otwór drzwiowy, wymieniono drzwi zewnętrzne, wykonano nowe tynki oraz węzeł sanitarny. W trakcie oględzin inwestor przedstawił akt notarialny z dnia 28 kwietnia 2006r. (Repertorium [...] nr [...]) umowy sprzedaży budynku remizy położonej na działce nr A w T., potwierdzający prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 26 marca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu socjalno-warsztatowego dla potrzeb Zakładu A w T. przy ul. [...], zabezpieczenie obiektu przed powstaniem możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz przedłożenie w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót oraz ich zgodności z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez S. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2007r. uchylił zażalone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na błędne określenie lokalizacji obiektu będącego przedmiotem postępowania oraz z uwagi na brak uzasadniania prawnego w zakresie kwalifikacji prawnej wykonywanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał S. D. wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu socjalno-warsztatowego na działce nr A k.m. [...] w T. przy ul. [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. D. zakwestionował stanowisko organu I instancji, co do istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie wymienionych w decyzji robót. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...], stwierdził, że zażalenie nie może zostać uwzględnione. Organ II instancji wyjaśnił, że art. 50 ust.1 przewiduje, iż w przypadkach innych niż w art. 48ust. 1 lub 49b Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Organ dodał, że postanowienie to wydaje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W postanowieniu o wstrzymaniu robót należy wskazać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, w postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Następnie organ prowadzący postępowanie powinien w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W opinii organu odwoławczego, ocena czy w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, natomiast okazany przez stronę akt notarialny potwierdzający tytuł prawny do posiadania przedmiotowej nieruchomości nie przesądza tej kwestii. Organ II instancji argumentował, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31ustawy inwestycje wymagające zgłoszenia określa art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wymienione w postanowieniu organu I instancji roboty budowlane, a to wykonanie schodów stalowych, wykucie otworu drzwiowego w ścianie działowej, wstawienie okna w powiększony otwór okienny, wykonanie węzła sanitarnego nie zostały wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego, jako niewymagające pozwolenia lub wymagające zgłoszenia właściwemu organowi, dlatego zastosowanie w tym przypadku powinna mieć ogólna zasada określona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tzn. roboty te wymagają pozwolenia na budowę. [...]WINB uznał jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, za wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, dlatego wymiana pieca centralnego ogrzewania nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Jednakże odmienna kwalifikacja prawna zastosowana przez organ odwoławczy nie stanowiła podstawy do uchylenia zażalonego postanowienia, ponieważ zarówno w przypadku przyjęcia kwalifikacji zastosowanej przez organ I instancji jak i organu odwoławczego właściwą procedurą do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie jest procedura określona w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Sądu S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc zarzut naruszenia i obrazę prawa materialnego i zasad postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego) i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nakazujące wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu socjalno-warsztatowego dla potrzeb Zakładu A na działce nr A w T. przy ul. [...] oraz nakazujące zabezpieczenie obiektu przed powstaniem możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także nakazujące przedłożenie w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót oraz ich zgodności z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz, 1118), zwanej dalej Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Z akt sprawy wynika, że skarżący przystąpił do wykonywania robót remontowych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie dokonywał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do przeprowadzenia robót remontowych. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna i niekwestionowana przez skarżącego, co potwierdza jego podpis na protokole oględzin z dnia 21 marca 2007r., znajdującym się w aktach administracyjnych oraz jego oświadczenie złożone w Sądzie na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. Z lektury akt administracyjnych (ww protokołu oględzin i dołączonych fotografii) wynika również, że postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane w trakcie ich prowadzenia. W tym miejscu wskazać należy, że Prawo budowlane wprowadziło zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego, które umożliwiają wykonanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga między in. wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Wykonywanie robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1 obciążone zostało jedynie obowiązkiem zgłoszenia – art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to poddanie tych robót również reglamentacji administracyjnej, tyle, że o słabszym charakterze w porównaniu z pełną reglamentacją prawną w postaci pozwolenia na budowę. Brak zgłoszenia, mimo obowiązku z art. 30 Prawa budowlanego, oznacza prowadzenie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, określającego kompetencje tych organów. Należało zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż redakcja przepisu art. 50 ust. 1 wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą określoną w ust. 1 pkt 1, tj. samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową i drugą określoną regulacjami ust. 1 pkt 2-4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Wyjaśnić należy, że jeżeli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane niebędące budową, to są to w myśl regulacji art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego prace polegające na przebudowie, montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcia remont i przebudowa posiadają definicje legalne, remont został zdefiniowany jako roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, w odróżnieniu od bieżącej konserwacji, którą są "drobne prace budowlane" mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Z kolei przebudowa to w myśl definicji przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w istocie przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, mogącego dotyczyć również elementów konstrukcyjnych, jaki i wypełniających np. związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Powtórzyć, zatem przyjdzie, że zarówno remont jak i przebudowa stanowią roboty budowlane inne niż budowa. Oznacza to, że w przypadkach określonych w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, kiedy roboty tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania tych robót. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia, co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako ,że samo w sobie rozstrzygnięcie wydane na podstawie przywołanego wyżej przepisu Prawa budowlanego nie załatwia sprawy co do istoty. Jest bezsporne, iż wykonywane przez inwestora prace budowlane nie ingerowały w konstrukcję obiektu budowlanego i dotyczyły jedynie robót wykonywanych w obrębie murów obiektu budowlanego. Wbrew zarzutom skargi, prace inwestora nie mogły być uznane za bieżącą konserwację obiektu budowlanego. Bowiem bieżącą konserwacją są drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 2129/00. Skoro zaś wykonywane przez skarżącego roboty nie obejmowały wymiany ścian nośnych lokalu, ani innych elementów konstrukcyjnych budynku, to należało uznać je za prace remontowe, tak jak to uczynił organ II instancji w odniesieniu m. in. do wymiany pieca centralnego ogrzewania wraz i instalacją, wykonanie drzwi zewnętrznych, zamurowanie otworu drzwiowego, wykonanie nowych tynków, wykucie otworu w ścianie, przy czym zgodzić się należało także z argumentacją organu odwoławczego, że zastosowana przez ten organ odmienna kwalifikacja prawna, w stosunku do decyzji organu I instancji w zakresie części wykonywanych robót, nie mogła stanowić postawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponieważ zarówno w przypadku przyjęcia, że część robót do wykonania, których przystąpił inwestor wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zaś część była objęta obowiązkiem zgłoszenia, właściwą procedurą do prowadzenia legalizacyjnego była procedura określona w art. 50-51 Prawa budowlanego, albowiem jak wyżej powiedziano art. 50 Prawa budowlanego odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że skoro doszło do wykonywania przez skarżącego prac polegających na remoncie obiektu budowlanego a zamiaru tego nie zgłoszono właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej, to organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że zaistniały przesłanki z art. 50 ust.1 Prawa budowlanego uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych. Dodać warto, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia z mocy prawa i nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.