II SA/Op 392/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych o d d a l a s k a r g ę. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K., działający z upoważnienia Starosty [...], decyzją z dnia [...], nr [...], uznał A. Ż. za osobę bezrobotną od dnia 9 lipca 2004 r., odmawiając jednocześnie przyznania prawa do zasiłku. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. art. 2 ust. 1 pkt. 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) i art. 104 k.p.a., podając w uzasadnieniu, że podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku stanowi fakt, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, była krótsza niż 365 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ż. zarzucił, że jest ona dyskryminująca i nieludzka, podając, iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, na dowód czego dołączył decyzję Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności w K. z dnia 13 stycznia 2004 r., w związku z czym nie mógł być zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, natomiast przepracował łącznie 410 dni z wynagrodzeniem ustalonym przez pracodawcę. Wskazał, że chętnie zarabiały więcej, jednak z uwagi na stan zdrowia nie może świadczyć pracy na całym etacie, zaś przyznanie zasiłku dla bezrobotnych pozwoliłoby mu na egzystencję. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podając, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Podkreślił, że przepis art. 104 dotyczy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne pracowników w okresie dwóch pierwszych lat ich pracy oraz osób wykonujących pracę w okresie odbywania kary pozbawienia wolności lub w tymczasowego aresztowania. Wskazał poza tym, że podstawą nabycia prawa do zasiłku jest nie tylko posiadanie wymaganego okresu zatrudnienia, gdyż zatrudnienie powinno być związane z uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej - niezależnie od wymiaru czasu pracy. Dodał, że na mocy art. 105 niektórzy pracodawcy są zwolnieni z obowiązku opłacania składek za pracowników o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednak przepis ten nie dotyczy zakładów pracy chronionej. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że w okresie 18 miesięcy przed rejestracją A. Ż. z tytułu zatrudnienia w A Sp. z o.o. w wymiarze 0.750 etatu oraz B w pełnym wymiarze czasu pracy osiągnął w okresie 8 miesięcy obejmujących marzec, czerwiec, wrzesień i grudzień 2003 r. oraz styczeń 2004 r. minimalne wynagrodzenie, które od stycznia 2003 r. wynosiło 800 zł a od stycznia 2004 r. – 824 zł . W skardze na powyższą decyzję A. Ż. zakwestionował ustalenia organu odwoławczego jako niezgodne ze stanem faktycznym, podając, że w marcu 2003 r. uzyskał wynagrodzenie wynoszące 854,81 zł brutto, natomiast we wrześniu 2003 r. wynagrodzenie 631,56 zł brutto i obydwa te miesiące zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, zatem bezzasadnym jest pominięcie innych miesięcy, w tym np. z października 2003 r., w którym zarobek wynosił 738,84 zł brutto. Poza tym zarzucił, że pracownik nie ma obowiązku sprawdzania czy pracodawca realizuje ustawowy obowiązek opłacania składek, nie ma też wpływu na wysokość opłacanych przez pracodawcę składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji i podając dodatkowo, że za miesiąc wrzesień 2003 r. doliczono do kwoty wynagrodzenia wynoszącej 608,18 zł kwotę zapomogi z ZFŚS wynoszącą 400 zł, a nadto że doliczono w całości okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy od stycznia do kwietnia 2004 r. oraz 16 dni zasiłku chorobowego po ustaniu tego zatrudnienia, w związku z czym łączny okres uprawniający do zasiłku wynosi 8 miesięcy i 16 dni, co nie zmienia sytuacji prawnej strony. Poza tym stwierdził, że wykazane w skardze kwoty obejmują kwoty wynagrodzenia brutto powiększone o kwotę ekwiwalentu za pranie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji i płynącego stąd obowiązku oceny według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, należało na wstępie stwierdzić, że zasadnie organy obydwu instancji jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przyjęły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony przez okres co najmniej 365 dni i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Poza tym przepis art. 71 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje okresy zaliczane do okresu 365 dni, wśród których wymienia okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, po odliczeniu kwoty składek na ubezpieczenia społeczne należne od pracownika (pkt 3). Z treści powyższego przepisu wynika, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczalnych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą - uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczalnych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.) kwota minimalnego wynagrodzenia w roku 2003 wynosiła 800 zł, natomiast w roku 2004 kwota minimalnego wynagrodzenia, określona w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 2003 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1623), wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, wynosiła 824 zł. Ponadto wskazać przyjdzie, że ustalając składniki wynagrodzenia objęte obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy należy mieć na względzie przepis art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, określający, że obowiązkowe składki na Fundusz Pracy są ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Poza tym istotną okolicznością jest również i to, że ustawa o promocji zatrudnienia obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r., natomiast do tego czasu obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy regulowała ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), która w przepisie art. 53 ust. 1 w odniesieniu do określenia kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na Fundusz Pracy zawierała analogiczne uregulowanie odsyłające do składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, jak ustawa o promocji zatrudnienia w art. 104 ust. 1. Poprzez powyższe odesłanie w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) czytamy, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników stanowi przychód, o którym mowa w art. 4 pkt 9 tej ustawy, w myśl którego przychód oznacza przychody w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Z kolei w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 ze zm.) ustawodawca określił, iż za przychody ze stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności: wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za nie wykorzystany urlop i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. Natomiast z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 11 i pkt 26 lit. "a" tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2004 r., wynikało zwolnienie od podatku dochodowego ekwiwalentów pieniężnych za pranie odzieży roboczej oraz zapomóg wypłaconych w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, niezależnie od wysokości tych zapomóg. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy na podstawie lektury akt stwierdzić, iż bezspornym jest, że skarżący – który zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 9 lipca 2004 r. - jest osobą posiadającą umiarkowany stopień niepełnosprawności, a nadto, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację (tj. w okresie od 9 stycznia 2003 r.) był zatrudniony od 15 lutego 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. w A Sp. z o.o. w wymiarze 0.750 etatu oraz w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r. w B Sp. z o.o. w pełnym wymiarze czasu pracy, a zatem przez okres co najmniej 365 dni. Jednakże w świetle powołanego wyżej przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o promocji zatrudnienia powyższa przesłanka nie jest jeszcze wystarczająca do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż przepis ten wymaga spełnienia drugiego warunku tj. osiągania w powyższym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Istotą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było zatem ustalenie okresu, w którym skarżący uzyskiwał co najmniej minimalne wynagrodzenie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że okres 18 miesięcy przed rejestracją obejmuje okres od 8 stycznia 2003 r. do 8 lipca 2004 r. Poza tym organ ten określił, że liczba miesięcy, w których skarżący otrzymywał wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia wynosi 8, wymieniając miesiące marzec, czerwiec, wrzesień i grudzień 2003 r. oraz styczeń 2004 r. oraz podając, że okres ten jest krótszy od wymaganego ustawą okresu 365 dni. Dokonując prawidłowości oceny tych ustaleń na podstawie zaświadczenia o zarobkach, wydanego przez A Sp. z o.o., stwierdzić należy, że z tytułu zatrudnienia skarżący otrzymywał wynagrodzenie, którego składnikami były: płaca zasadnicza, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, premia miesięczna, dodatek za godziny nocne, dopłata za godziny nadliczbowe, wynagrodzenie za godziny nocne. Poza tym otrzymywał również ekwiwalent za pranie w kwocie 23,38zł miesięcznie, natomiast w miesiącu grudniu 2003 r. otrzymał ekwiwalent za urlop. Wynagrodzenie brutto odpowiadające co najmniej kwocie minimalnego wynagrodzenia, stanowiące w myśl obowiązującego wówczas przepisu art. 53 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (bez ekwiwalentu za pranie odzieży) skarżący uzyskał w marcu, czerwcu i grudniu 2003 r., gdyż kwoty tego wynagrodzenia wynosiły odpowiednio 831,43 zł, 832,00 zł oraz 1487,50 zł. Wynagrodzenie za miesiąc wrzesień wynosiło natomiast 608,18 zł, przy czym wypłacona została również zapomoga z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w kwocie 400 zł, która w świetle powołanych wyżej przepisów nie podlegała obowiązkowi podatkowemu w podatku od osób fizycznych, a tym samym nie podlegała składce na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy. W pozostałych miesiącach roku 2003 wynagrodzenie skarżącego nie przekraczało kwoty 800 zł, gdyż wynosiło 349,60 zł za luty, 756,67 zł za kwiecień, 784,00 zł za maj, 672,54 zł za lipiec, 772,00 zł za sierpień, 715,46 zł za październik i 776,84 zł za listopad. Z tego względu, w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w odniesieniu do obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy, uzyskiwane wynagrodzenie w okresie zatrudnienia w tym zakładzie pracy w roku 2003 uzasadniało wliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych jedynie wskazanych wyżej trzech miesięcy, w których wynagrodzenie wynosiło co najmniej 800 zł, a liczba dni w tych miesiącach wynosi łącznie 92. Okoliczność ta przesądza o stwierdzeniu nieistnienia po stronie skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nawet w razie doliczenia do tak ustalonej liczby dni okresu zatrudnienia skarżącego od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r. w B Sp. z o.o. w pełnym wymiarze czasu pracy, z tytułu którego po stronie pracodawcy z mocy przepisu art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę istniał obowiązek wypłaty co najmniej minimalnego wynagrodzenia, w tym wskazanego przez zakład pracy w świadectwie pracy okresu zaliczalnego tj. zasiłku chorobowego wypłaconego za okres od 14 do 30 kwietnia 2004 r., który musiał być wyliczony co najmniej od kwoty minimalnego wynagrodzenia, a nadto kolejnego okresu zaliczalnego tj. pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia w okresie od 1 maja 2004 r. do 16 czerwca 2004 r. na podstawie zalegającego w aktach zaświadczenia O/ZUS w O. Inspektoratu w K., łączny okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych nie wynosiłby 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż wobec ustalenia 92 dni podlegających zaliczeniu z roku 2003, okres brakujący do wymaganych 365 dni wynosi 273 dni, natomiast okres od 1 stycznia 2004 do 16 czerwca 2004 r. wynosi jedynie 168 dni, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu prawa do zasiłku, jak rozstrzygnęły to organy obydwu instancji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że organ odwoławczy, wyliczając w zaskarżonej decyzji okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, wadliwie wskazał, że uwzględnieniu podlega miesiąc wrzesień 2003 r.; nie odniósł się również do okresu pobierania zasiłków chorobowych, czym naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. W ocenie Sądu, zważywszy na ustalenie, że podlegający zaliczeniu okres z roku 2003 wynosił jedynie 92 dni, wskazanych naruszeń nie można jednak uznać ani za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu dostrzeżone wady zaskarżonej decyzji nie mogły skutkować jej uchyleniem w trybie art. 145 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji stwierdzić trzeba, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację A. Ż. był wprawdzie zatrudniony przez co najmniej 365 dni, ale przez co najmniej 365 dni nie uzyskiwał wymaganego przepisami ustawy wynagrodzenia. Podkreślić trzeba, że możliwość zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych determinowana jest wysokością podstawy wymiaru składki, warunkowanej wysokością uzyskiwanego wynagrodzenia lub wysokością podstawy wymiaru zasiłku chorobowego. Na wysokość wynagrodzenia niewątpliwy wpływ ma wymiar czasu pracy, przy czym pracodawca jest zobligowany do opłacania składki od kwoty wynagrodzenia za pracę. Skoro obowiązek wypłaty co najmniej minimalnego wynagrodzenia ustawodawca zastrzegł jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, to wysokość wynagrodzenia uzyskiwanego przez pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy nie rodzi obowiązku wypłaty minimalnego wynagrodzenia, a tym samym – wobec braku odmiennych uregulowań – do opłacania składki od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Uregulowanie w zakresie możliwości uwzględnienia okresów zatrudnienia w celu ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych jest kategoryczne i nie przewiduje możliwości uwzględnienia okoliczności, że zatrudnienie było wykonywane w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, fakt istnienia u skarżącego niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym nie może mieć wpływu na wymóg opłacania składki na Fundusz Pracy od kwoty minimalnego wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 104 oraz 105 ustawy o promocji zatrudnienia, określające ograniczenia podstawy wymiaru oraz zwolnienia z opłacania składki na Fundusz Pracy, nie mogą dotyczyć skarżącego. Zatrudnienie w okresie od 15 lutego 2003 r. nie było jego pierwszym zatrudnieniem, które stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu uzasadniałoby opłacanie składki w wysokości 80% minimalnego wynagrodzenia w pierwszym roku pracy i 90% minimalnego wynagrodzenia w drugim roku pracy ani nie było wykonywane w ramach kary pozbawienia wolności albo tymczasowego aresztowania, która to okoliczność uzasadniałaby doliczenie okresów uzyskiwania co najmniej 50% minimalnego wynagrodzenia, jak również brak jest odmiennej regulacji dla pracowników zakładów pracy chronionej. Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się jeszcze do zarzutów podniesionych w skardze, dodać trzeba, iż zakreślone ustawowo granice rozpoznawania spraw przez sąd administracyjny wskazują, że sąd administracyjny nie kontroluje i nie ocenia czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji za zgodne z prawem, stąd na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.