II SA/Op 393/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik– spr. Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 (pięćset złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 Kpa, po ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej wykonania przez A. N. otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego w R., ulica [...] od strony posesji J. K., umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż niniejszym postępowaniem objęto wyłącznie sprawę wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego A. N. Przeprowadzone w tym zakresie w dniu 14 października 2004r. czynności kontrolne na posesji w R. przy ulicy [...] pozwoliły na stwierdzenie faktu istnienia w ścianie budynku mieszkalnego od strony posesji J. K., pięciu otworów okiennych. Projekt budynku mieszkalnego, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1973r. przewidywał istnienie otworów okiennych. Fakt istnienia okien w budynku potwierdzony został także w piśmie Kierownika Zespołu Usług Projektowych w K. z 18.08.1973r. Podkreślał nadto organ, iż decyzją nr [...] Naczelnika Gminy [...] wznowiono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla A. N., jednakże nie nakazywała ona likwidacji spornych okien. Uzyskane natomiast od Wójta Gminy [...] kserokopie z rejestrów wydanych pozwoleń budowlanych oraz informacje w sprawie oddania do użytkowania obiektów realizowanych na podstawie pozwoleń z lat 1973 i 1975 świadczą o tym, że Urząd Gminy [...] nie posiada żadnych innych dokumentów, które pozwalałyby na przyjęcie, że wznowione decyzją naczelnika Gminy [...] z dnia 21 kwietnia 1978r. postępowanie zostało zakończone stosowną decyzją, a organ na podstawie zebranego w sprawie materiału nie może w związku z tym jednoznacznie ustalić czy A. N. oddał, czy też nie oddał do użytkowania przedmiotowy obiekt i stąd też zadecydowano jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K., żądając w nim nakazania A. N. poza zamurowaniem pustakami szklanymi pięciu otworów okiennych w budynku mieszkalnym również i czwartego otworu okiennego w budynku obory. W złożonym odwołaniu wskazał, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż inwestor A. N. gdzieś około 1978r., w związku z rozpoczęciem przez niego budowy szopogarażu, zmuszony została urzędowo do wypełnienia wszystkich wykonanych w swoim budynku od jego strony otworów okiennych pustakami szklanymi, co też uczynił. Dowodem na taki stan rzecz, zdaniem odwołującego jest rysunek elewacji budynku mieszkalnego zamieszczony w projekcie budowy szopogarażu, realizowanego przez niego w 1982r. Odwołujący stwierdził także, iż oświadczenia A. N. o istnieniu od zawsze w budynku mieszkalnym okien nie polegają na prawdzie. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jest zgodna z prawem, bowiem przeprowadzenie szeregu czynności dowodowych polegających na oględzinach, przesłuchaniu stron, zbadaniu archiwalnych dokumentów nie doprowadziło do ustalenia, że A. N. już na etapie realizacji budynku odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia na budowę poprzez wykonanie mniejszej ilości otworów okiennych i inne ich usytuowanie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził naruszenia Prawa budowlanego, które winno skutkować wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, bowiem brak jest w tym postępowaniu elementu materialnego stosunku prawnego i stąd też postępowanie w sprawie należało umorzyć. Odnosząc się zaś do zawartego w odwołaniu twierdzenia, iż otwory okienne w budynku A. N. zamurowane były pustakami szklanymi typu "Luksfer" organ podkreślił, że szkic sytuacyjny przedłożony przez odwołującego przedstawia jedynie planowane rozwiązania architektoniczne i nie stanowi tym samym potwierdzenia tego, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym nie istniały okna, lecz luksfery. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. K., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał za wiarygodne jedynie oświadczenia i niekompletne dokumenty złożone przez inwestora, przy jednoczesnym odrzuceniu dokumentów i oświadczeń przedstawionych przez skarżącego. Nie godził się skarżący ze stwierdzeniem organu, że projekt budowy przez niego szopogarażu, który został zatwierdzony w grudniu 1978r. i złożony do akt tegoż postępowania szkic sytuacyjny przedstawia planowane rozwiązanie architektoniczne, a nie stan istniejący w rzeczywistości w grudniu 1978r. Nadto skarżący podkreślał, że odwołanie jego nie dotyczyło istniejących otworów okiennych w budynku mieszkalnym, lecz ich wypełnienia, a to wiązało się z brakiem prawa inwestora do zamontowania okien szklonych, otwieranych, przy niedochowaniu warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich posadowienie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wykonania przez A. N. otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego w R., ulica [....] od strony posesji J. K. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności, konkretnych dotyczących budowy spornego obiektu (w szczególności ich zakończenia), wstrzymania bądź nie robót budowlanych, rodzaju wypełnienia otworów okiennych wraz z datą wykonania tych robót, prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, w tym związanych z przebudową i remontem. Zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy było zatem ustalenie daty budowy spornego obiektu, w tym i daty zakończenia jego budowy oraz wyjaśnienie, czy po decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 21 kwietnia 1978r., nr [...], w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia 23.08.1973r. zezwalającej A. N. na budowę budynku mieszkalnego i uchylenia w/w decyzji, inwestor prowadził w dalszym ciągu roboty budowlane. Decyzja wskazana bowiem wyżej zawierała nakaz wstrzymania robót budowlanych do czasu wydania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia budowlanego. Powyższe może zatem oznaczać, że inwestor – A. N. w dacie podejmowania decyzji z dnia 21 kwietnia 1978r., nie zakończył jeszcze budowy domu mieszkalnego w R., ulica [...], a zatem wszelkie dalsze roboty mógł wznowić po zakończeniu procedowania przez organ i zapadnięciu nowej decyzji. Organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i nie ustalił daty budowy spornego obiektu dokonując własnych ustaleń w tym zakresie (w oparciu o chociażby analizę użytych materiałów i środków budowlanych oraz stopnia ich zużycia). W protokole kontroli nie widnieją zapisy pozwalające na przyjęcie, iż dokonano oceny śladów zużycia materiałów budowlanych, jak też całego obiektu, które pozwalałyby na ustalenie daty jego budowy, przebudowy, remontu, sposobu wypełnienia otworów okiennych, a co z kolei pozwalałoby na polemikę z oświadczeniami stron postępowania, uwiarygodniając je lub nie. Organ nie przesłuchał także na te okoliczności, ani inwestorów, ani też strony, jak też ewentualnych wykonawców robót, osób nadzorujących budowę (kierownika budowy), architekta, poprzestając jedynie na lakonicznych i ogólnikowych zeznaniach stron postępowania. W/w okoliczności zatem winny podlegać wyjaśnieniu i ustaleniu. Organ winien zatem zażądać od stron postępowania wskazania wszystkich dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie daty budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, zmiany jego projektu, nazwisk osób, które dokonywały ewentualnego przeprojektowania budynku, a także w razie braku takich dowodów, jako dowód w sprawie należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1Kpa). Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 zd. pierwsze Kpa). Ograniczenie zatem postępowania dowodowego tylko do przyjęcia oświadczenia jednej ze stron postępowania za wiarygodne nie wyczerpuje wymogu wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza jeśli się zważy, iż skarżący stanowczo twierdzi, iż inwestor A. N. w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zobowiązany został do zastąpienia otwieranych, szklonych okien cegłą szklaną tzw. "luksferami". Z tymi twierdzeniami skarżącego, wbrew stanowisku organu harmonizuje – plan zagospodarowania działki ojca skarżącego – P. K. zatwierdzony w dniu 19 grudnia 1978r. przez Inspektora d/s budownictwa z upoważnienia Naczelnika Gminy [...], na którym to planie naniesiona jest także elewacja budynku mieszkalnego A. N. od strony posesji skarżącego, a z czego wynika, że w budynku mieszkalnym A. N. znajdują się w otworach okiennych luksfery pojedyncze. Ten plan zagospodarowania działki skarżącego nabiera szczególnego znaczenia, jeśli się zważy, że w notatce sporządzonej w Urzędzie Gminy w W. z dnia 21 lipca 1976r. wskazano, że w realizowanym budynku mieszkalnym we wsi R. nr [...] projektowane otwory okienne od strony rowu zamurowane będą cegłą szklaną tzw. (lukserami) oraz, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 21 kwietnia 1978r., nr [...], wznowiono z urzędu postępowania w sprawie min. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego A. N., a w piśmie się z dnia 29 grudnia 1982r. Urzędu Gminy w W., skierowanym do P. K. (ojca skarżącego), wskazuje się na fakt usunięcia przez A. N. luksferów z budynku. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustalił jednoznacznie w toku postępowania wyjaśniającego w/w okoliczności, a organ II instancji uznał te ustalenia za wystarczające czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę prawdy obiektywnej, zebrania i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. Zgodzić należy się z organem, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też wówczas, gdy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś elementu stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem postępowania jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. O bezprzedmiotowości postępowania nie można mówić jednak wówczas, gdy organ wobec nie przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego nie ustalił, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie. Sam fakt, iż budynek mieszkalny jest użytkowany od szeregu lat nie oznacza, że niedopuszczalne jest badanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Nawet bowiem zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy nie legalizuje wszystkich, zaistniałych w trakcie budowy nieprawidłowości (por wyrok WSA w Katowicach z dnia 13.06. 2005r., syg akt II SA/Ka 1691/03). W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.