II SA/Op 396/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. i T. S. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 10 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala sprzeciw. W piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r., opierając się na treści art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – zwanej dalej "u.g.n.", pełnomocnik A S.A. z siedzibą w [...] wystąpił do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 3,3700 ha, AR_[...], obręb [...], gmina [...], stanowiącej własność T. i E. S. Przedmiotowy wniosek złożony został do Starosty Opolskiego w związku z wystąpieniem nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody. Starosta Opolski uznał, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło zaistnienie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody i decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. (nr [...]) odmówił udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie opisanej nieruchomości w celu wycinki porastających ją drzew. Organ argumentował decyzję odmowną brakiem wystąpienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, o której mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A S.A. zażądał uchylenia decyzji Starosty Opolskiego i wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości lub uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 10 września 2019 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Opolskiego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia kasacyjnego organ odwoławczy wskazał, że przesłanką wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej jest przypadek siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wskazał przy tym na ukształtowane w orzecznictwie sądowym rozumienie pojęcia siły wyższej oraz nagłej potrzeby. W dalszej części uzasadnienia organ ten zwrócił uwagę, że z treści wniosku inwestora oraz akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż nie zostało udowodnione w sposób wystarczający spełnienie lub nie spełnienie tych przesłanek. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła nieprzewidywalna sytuacja, która nakazywałaby szybkie działanie w celu zapobieżenia powstania znacznej szkody, bowiem drzewa porastające nieruchomość osiągały swoją wysokość na przestrzeni wielu lat, więc ich dobowe przyrosty nie są w stanie spowodować nagłego zagrożenia, które wymagałoby podjęcia natychmiastowych działań. W ocenie Wojewody Opolskiego, występowanie wysokiego zadrzewienia pod linią elektroenergetyczną stanowi realne zagrożenie, które może doprowadzić do awarii linii, czy też spowodować pożar lub porażenie, zarówno ludzi, jak i zwierząt. Takie zagrożenie może nastąpić w sposób niekontrolowany i nagły a jedynym sposobem, aby je wyeliminować, jest wykonanie przycinki drzew tak, aby gałęzie nie stykały się z linią napowietrzną. Treść art. 126 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że działanie organu polegające na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości ma służyć zapobieżeniu powstania szkody, której wielkość w przypadku awarii, pożaru lub porażenia jest trudna do przewidzenia. Tego rodzaju zagrożenie nie tyle ma być nieprzewidywalne, co z jego charakteru ma wynikać nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu szkody, także powstałej w wyniku działania siły wyższej. Artykuł 126 ust. 1 u.g.n. wskazuje zatem bardziej na element określonej profilaktyki w działaniu celem przeciwdziałania szkodzie. Ryzyko znacznej szkody może powstać samoczynnie i nie jest konieczna awaria lub wypadek. W związku z tym określony stan uzasadniający wejście na nieruchomość może już jakiś czas istnieć, natomiast nagłość potrzeby wynika z aktualnego pozyskania wiedzy o tym stanie. Innymi słowy wydarzeniem uzasadniającym nagłość potrzeby jest uzyskanie informacji o ryzyku znacznej szkody, która może nastąpić w każdej chwili. Biorąc to pod uwagę Wojewoda Opolski stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy w tej konkretnej sytuacji zachodzi nagła potrzeba zapobieżenia powstania szkody spowodowanej wysokością zadrzewienia znajdującego się pod linią elektroenergetyczną. W ocenie organu odwoławczego wykazanie nagłej potrzeby, czy też ryzyka wystąpienia znacznej szkody wymaga przedstawienia dokumentacji, która na taki ważny interes bezpośrednio wskazuje, a ponadto dowodzi, że sytuacja wymaga niezwłocznego działania, to znaczy jest awaryjna, wyjątkowa, nie cierpiąca zwłoki. Dokumenty, które w przypadku linii elektrycznych istnienie takich okoliczności mogą dowodzić, są możliwe do przedstawienia dla podmiotu, który - jak spółka A S.A. – profesjonalnie zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej. Tego typu wnikliwe ustalenia i rozważania na tle każdej indywidualnej sprawy są niezbędne. Zdaniem Wojewody Opolskiego istotne jest ustalenie okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, a które dotyczą kwestii przekroczenia norm bezpieczeństwa przyjętych w energetyce, tj. przekroczenia norm bezpieczeństwa odległości gałęzi drzew od linii energetycznej. W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego E. S. oraz T. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 138 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej K.p.a. - poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a poprzez jego błędne zastosowanie do okoliczności sprawy i przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, podczas gdy organ w sposób kompletny i właściwy wyjaśnił sprawę stosownie do swoich kompetencji ustawowych i przedstawionego materiału. Drugi zarzut sprzeciwu dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 126 ust. 1 u.g.n poprzez przyjęcie, że mógłby zaistnieć przypadek siły wyższej lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a przywołany przepis wskazuje na element określonej profilaktyki celem przeciwdziałania szkodzie, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności faktyczne temu przeczą. Na tej podstawie E. S. oraz T. S. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zdaniem stron wnoszących sprzeciw, brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym, gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jedynie oceny, czy ten konkretny stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 126 ust. 1 u.g.n. jednocześnie słusznie dochodząc do wniosku iż sytuacja taka nie ma miejsca. Twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia wprawdzie postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn.. akt IV SA/Wr 91/19). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję. Stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji. Organ ten w istocie nie zebrał i nie przeprowadził żadnych dowodów w sprawie. Ograniczył się jedynie do przedstawienia charakteru prawnego, przewidzianej w art. 126 ust. 1 u.g.n., instytucji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oraz do gołosłownej polemiki ze stanowiskiem wnioskodawcy, że w sprawie nie wystąpiła nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazywałyby szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Tylko to polemiczne stanowisko Starosty Opolskiego stanowiło podstawę faktyczną wydania decyzji odmownej. W aktach sprawy, poza dokumentami i zdjęciami przedstawionymi przez stronę wnioskującą o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, nie ma bowiem innych dowodów. Ten stan akt sprawy nie pozwalał organowi odwoławczemu na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, każde byłoby w tej sytuacji rozstrzygnięciem dowolnym. W ocenie Sądu wadliwe ustalenie stanu faktycznego uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej – zarówno decyzji odmawiającej zezwolenia, jak i decyzji udzielającej zezwolenia. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest postępowaniem, w którym występuje więcej stron i ich interesy są często przeciwstawne. Z jednej strony pojawia się bowiem potrzeba ochrony prawa własności przed władczą ingerencją organu administracji publicznej podejmowaną w nadzwyczajnym trybie na rzecz osoby trzeciej, a z drugiej strony pojawia się ewentualna potrzeba udostępnienia tej nieruchomości w określonej sytuacji innej osobie niż właściciel w celu zapewnienia możliwości ochrony pewnych dóbr i wartości w stanie wyższej konieczności. W takim przypadku tylko przeprowadzenie rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, z pełnym poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, pozwala na właściwe wyważenie sprzecznych interesów stron. Gdy materiał dowodowy ma braki i nie pozwala nie tylko na rzetelną, ale na jakąkolwiek ocenę stanu faktycznego, decyzja kasacyjna organu odwoławczego chroni zarówno interesy właścicieli nieruchomości, jak również interesy wnioskodawcy (czy wnioskodawców). Uchybienia formalne związane z procesem rozpoznawania sprawy, których dopuścił się organ administracji publicznej pierwszej instancji, sprawiają, że pozostają do wyjaśnienia okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia. Uchybienia te uniemożliwiają wyznaczenie granic materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. było niedopuszczalne. Przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna w istocie byłaby rozpatrzona w pełnym zakresie tylko raz i tylko przez organ drugiej instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.