II SA/Op 398/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: T. S. w dniu 19 marca 2009r. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego położonego w G. przy ulicy [...]. Do wniosku dołączył m.in. umowę sprzedaży zawartą w dniu 3 września 2008r., której przedmiotem było nabycie ½ prawa do w/w nieruchomości, umowę o kredyt hipoteczny zawartą w dniu 28 sierpnia 2008r., oświadczenie z dnia 17 września 2008r. o powierzchni budynku oraz zaświadczenie o stanie technicznym obiektu. Prawo własności drugiej połowy nieruchomości przysługuje, stosownie do aktu notarialnego z dnia 3 września 2009r. funkcjonariuszce służby więziennej K. B. Decyzją Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 26 września 2008r., Nr [...], K. B. otrzymała pomoc finansową na zakup połowy domu jednorodzinnego położonego w G. przy ulicy [...], o powierzchni użytkowej zakupionej połowy wynoszącej 85,35 m(2), w wysokości 26 363zł. W dniu 27 czerwca 2009r. T. S. i K. B. zawarli związek małżeński. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2003r., Nr 132, poz.1235) odmówił T. S. udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca będąc w służbie przygotowawczej dokonał zakupu połowy domu położonego w G. przy ulicy [...] o powierzchni mieszkalnej zakupionej połowy wynoszącej 67,40m(2). Zakupiony dom jednorodzinny jest w remoncie i nie nadaje się do zamieszkania. Wnioskodawca aktualnie zamieszkuje u rodziców. Uzasadniał dalej organ, że wnioskodawca zawarł związek małżeński z K. B., która otrzymała pomoc finansową na zakup połowy w/w nieruchomości. Przytaczając brzmienie § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej oraz art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu, gdyż nabył on lokal mieszkalny w okresie służby przygotowawczej, w co najmniej przysługującej mu powierzchni (14 m(2)) w pobliskiej miejscowości, a nadto jego małżonek jest właścicielem lokalu mieszkalnego w części, co najmniej przysługującej mu powierzchni. Organ z treści art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wywiódł nadto, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie funkcjonariuszom w służbie stałej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. S. W jego uzasadnieniu dowodził, iż na dzień złożenia wniosku przysługiwało mu prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i w oparciu o jego wyniki uznał, że brak jest prawnych możliwości do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że uzupełnił postępowanie dowodowe o oświadczenie funkcjonariusza, z którego wynika, że z dniem 20 lipca 2009r. zamieszkał w zakupionym domu mieszkalnym w G. Przyjmując pozostałe ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji za własne stwierdził, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej winno być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego. Jeśli to prawo nie może być zrealizowane funkcjonariuszowi przysługuje na podstawie decyzji dwojakiego rodzaju uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym, a to w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W świetle przepisów § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Wskazując na powyższe organ argumentował, że w art. 91 ust. 1 ustawy zostały enumeratywnie wymienione przypadki, kiedy funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Akcentował, że pkt 2 w/w artykułu stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub dom, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślał nadto organ, że funkcjonariusz w służbie przygotowawczej może otrzymać jedynie kwaterę tymczasową. Funkcjonariusz w służbie przygotowawczej nie ma prawa do lokalu mieszkalnego, a zatem i do uzyskania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z powyższego organ wywiódł, że wnioskodawca nie posiada prawa do żądania przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, a tym samym i uzyskania pomocy finansowej na lokal mieszkalny. W zakresie takiej interpretacji przytoczonych przepisów organ powołał się na wyrok NSA z dnia 7 lipca 2006r. zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 1/06. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T. S., który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę i żądał jej uchylenia. Zarzucił zaskarżonej decyzji błędną interpretację przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej i dowodził, że ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej winna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, a nie na dzień wydania decyzji. Zauważał przy tym, że przepisy ustawy nie określają kiedy funkcjonariusz powinien dokonać zakupu lokalu mieszkalnego, aby otrzymać pomoc finansową na jego uzyskanie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że co do zasady prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje każdemu funkcjonariuszowi. Jednak w sytuacji, gdy oboje małżonkowie są funkcjonariuszami i jeden z nich skorzystał z przysługującego mu prawa, to ten fakt pozbawia drugiego małżonka możliwości skorzystania z przysługującego mu prawo do lokalu, jak i do świadczenia ekwiwalentnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta jest dokonywana pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i dochowania zasad postępowania administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie w sytuacji określonej przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...] odmawiającą T. S. udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Uprawnienia do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Służby Więziennej regulują przepisy zamieszczone w rozdziale 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do przepisu art. 90 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Art. 91 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2 (...). Z powyższych przepisów wynika zatem, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Pomoc finansowa jest więc alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego. Dodać należy jednocześnie, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza służby Więziennej. Nie może być ona też uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999r., sygn. akt OPS 1/99 (por. ONSA 1999r., nr 3, poz. 77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001r., sygn. akt SK 1/00 (por. OTK 2001r., nr 4, poz. 84). Przytoczony przepis art. 91 ust. 1 ustawy określa przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. W punkcie 3 tego ustępu ustawodawca przyjął, że przydział lokalu mieszkalnego nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, którego małżonek spełnia warunki określone w punkcie 1 lub punkcie 2, a to zajmuje lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, albo jest właścicielem lub współwłaścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub dom, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Powyższe oznacza, że jeżeli art. 91 ust. 1 ustawy wyraźnie wyłącza możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do omawianej pomocy finansowej. Ustawodawca zaliczył, bowiem do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby w miejscowości pobliskiej m.in. tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie są właścicielami domów położonych we wskazanych powyżej miejscowościach. Oznacza to, że w stosunku do funkcjonariusza, którego małżonek posiada dom (lokal mieszkalny) w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji został osiągnięty, co do zasady, a zatem funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu, a tym samym także pomoc finansowa przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy. Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza, a realizacja tego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego czy funkcjonariusz występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i czy możliwym mu jest przydzielenie lokalu mieszkalnego, czy też występują negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego lokalu. Podkreślić należy w tym miejscu, że zasadą postępowania administracyjnego jest to, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej, co do zasady następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji (por. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Co więcej organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji zobowiązany jest, w przypadku zmiany przepisów prawa lub stanu faktycznego sprawy, do ich uwzględnienia. Złożenie odwołania przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc także prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę zgłoszonego żądania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, co ustalił organ odwoławczy, nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego sprawy, która skutkować musiała uznaniem, że pomiędzy datą złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a datą decyzji organu odwoławczego wystąpiły przesłanki wyłączające możliwość przyznania mu na podstawie decyzji lokalu mieszkalnego, a tym samym i udzielenia pomocy na uzyskanie tego lokalu mieszkalnego. Te negatywne przesłanki wynikają wprost z art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przypomnieć należy, że wniosek o udzielenie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego skarżący złożył w dniu 19 czerwca 2009r., a więc już po dokonaniu zakupu ½ budynku w dniu 3 września 2008r. położonego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i który odpowiadał przysługującej mu powierzchni – 14 m (2). W momencie zakupu ½ części budynku skarżący był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Skarżący tuż po złożeniu przedmiotowego wniosku (po 8 dniach od jego złożenia) zawarł w dniu 27 czerwca 2009r. związek małżeński z funkcjonariuszką Służby Więziennej K. B., która to jako funkcjonariusz Służby Więziennej uzyskała pomoc finansową na nabycie ½ części tegoż samego budynku i która to wspólnie z wnioskodawcą zamieszkała, według oświadczenia, w dniu 20 lipca 2009r., w tymże budynku mieszkalnym, zakupionym w dniu 3 września 2008r. w ramach współwłasności przez skarżącego i K. B. w częściach po ½. W tej konkretnej sytuacji ta znacząca zmiana stanu faktycznego polegająca nie tylko na zawarciu związku małżeńskiego z funkcjonariuszem Służby Więziennej, który uzyskał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ale także faktyczne zamieszkanie w tym lokalu, który odpowiadał normom powierzchni mieszkalnej dla tych funkcjonariuszy musiało prowadzić do uznania, że art. 90 ust. 1 ustawy nie można interpretować w oderwaniu od art. 91 ust. 1 ustawy i celów, jakim mają służyć przepisy rozdziału 6 ustawy. Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy. Zatem skoro funkcjonariuszowi można przyznać tylko jeden lokal mieszkalny i ta okoliczność wyłącza możliwość przyznania drugiego lokalu mieszkalnego współmałżonkowi tego funkcjonariusza, również wtedy, gdy obydwoje są funkcjonariuszami Służby Więziennej, to tę samą zasadę można zastosować w stosunku do instytucji przewidzianej w art. 90 ustawy, to jest prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny. Na mocy art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy nie przydziela się również lokalu funkcjonariuszowi, którego małżonek otrzymał przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis ten wyłącza w sposób wyraźny możliwość powstania roszczenia w stosunku do organu o przydział dwóch odrębnych lokali na rzecz każdego z małżonków, a zatem nie powstają również w takim przypadku roszczenia subsydiarne. Niemożliwa jest więc sytuacja, w której można przydzielić funkcjonariuszowi na podstawie decyzji lokal mieszkalny, gdy jego małżonek taki lokal posiada. Nie jest także możliwa prawnie taka sytuacja, w której funkcjonariusz otrzymuje pomoc finansową na uzyskanie lokalu, w przypadku, gdy jego małżonek zajmuje lokal na podstawie decyzji administracyjnej lub udzielono mu już pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w którym małżonkowie wspólnie zamieszkują (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1076/06; LEX nr 328567). Przyznanie skarżącemu w tej konkretnej sytuacji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zważywszy na okoliczność, że od momentu złożenia wniosku do jego załatwienia upłynął niespełna miesiąc, prowadziłoby w istocie do uznania, że jego roszczenie mogłoby sprowadzać się również do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Taka wykładnia przepisów byłaby sprzeczna z celem, dla którego pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego ustawodawca przewidział, a także różnicowałaby sytuację tych funkcjonariuszy, których małżonkowie - także funkcjonariusze Służby Więziennej - uzyskali już wcześniej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub też którym przydzielono lokal mieszkalny, w którym następnie wspólnie zamieszkali. Na marginesie zauważyć można, że pomiędzy uprawnieniem do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, a roszczeniem o przydzielenie lokalu mieszkalnego lub udzieleniem pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego brak jest analogii. Równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są dwiema odrębnie uregulowanymi instytucjami prawa. Ideą przepisu art. 89 ustawy jest nie tyle wyrównanie funkcjonariuszowi braku mieszkania, ale wyrównanie (przynamniej w części) ponoszonych przez niego kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, skoro nie posiada on mieszkania w miejscowości, w której służbę tę pełni. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.