II SA/Op 4/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2009r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69 poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], w sprawie uznania z dniem 7 października 2008r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku – utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie dokumentów w sprawie ustalono, iż M. L. zgłosiła się do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opolu w dniu 7 października 2008r. i nabyła status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku – decyzją organu I instancji z dnia [...]. O decyzji tej strona wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie zasiłku, informując o posiadaniu wymaganego okresu zatrudnienia do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych i braku możliwości zarejestrowania się w urzędzie pracy we wcześniejszym terminie z powodu choroby. Organ odwoławczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104, w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni. W dalszej części decyzji organ odwoławczy przytoczył art. 71 przywołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że skarżąca nie spełniała żadnego z wymogów tego przepisu, ponieważ nie posiadała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. dzień 7 października 2008r. – 365 dni żadnych z wymaganych warunków. Organ odwoławczy nadmienił, że ustawodawca precyzyjnie określił z jakiego przedziału czasowego należy liczyć okres 365 dni i jest to "okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania". Z badanego okresu tj. od 6 kwietnia 2007r. do 6 października 2008r. (18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji) udokumentowanych okresów zaliczanych na poczet zasiłku dla bezrobotnych strona posiadała 361 dni. Wojewoda Opolski wskazał, że M. L. wykazała się następującymi okresami uprawniającymi do zasiłku; od 6 kwietnia 2007r. do dnia 14 października 2007r. – okres wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. W okresie tym podstawa wymiaru składek wynosiła: kwiecień 2007r. – 1450,80 zł; maj 2007r. – 1139,25 zł; czerwiec 2007r. – 1236,90 zł; lipiec 2007r. – 2032,05 zł; sierpień 2007r. – 1236,90 zł; wrzesień 2007r. – 940 zł. Okres zatrudnienia od 1 października 2007r. do 14 października 2007r. nie mógł zostać zaliczony do "okresu uprawniającego do zasiłku" z uwagi na zbyt niską podstawę wymiaru składek (404,55 zł) od 1 kwietnia 2008r. do 30 września 2008r. – okres wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia . W okresie tym podstawa wymiaru składek wynosiła: kwiecień 2008r. – 1243 zł; maj 2008r. – 1485 zł; czerwiec 2008r. – 1573 zł; lipiec 2008r. – 1248 zł; sierpień 2008r. – 1324,50 zł; wrzesień 2008r. – 1126 zł. W konsekwencji, Wojewoda Opolski uznał, że łączny "okres uprawniający do zasiłku" wynoszący 361 dni był zbyt krótki by mógł być podstawą przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony, że choroba trwająca od 1 października 2008r do dnia 6 października 2008r. skutkowała wydłużeniem okresu uprawniającego do zasiłku do 365 dni i nabyciem do niego prawa. W ocenie Wojewody Opolskiego, okresu niezdolności do pracy nie można wliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku, gdyż nie był to okres pobierania zasiłku chorobowego. Zdaniem organu odwoławczego takie stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisie art. 71 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody Opolskiego, decyzja organu I instancji z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku jest zasadna. Decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła M. L. zarzucając, że organy obu instancji nie uwzględniły należycie faktu, że skarżąca nie mogła zarejestrować się w dniu 1 października 2008r., albowiem w tej dacie była chora, co należycie udokumentowała w postępowaniu administracyjnym. Podniosła, że do kolejnej rejestracji jako bezrobotna zgłosiła się dnia 7.10.2008 r., a więc w dniu w którym najwcześniej mogła dokonać rejestracji. Zarzuciła, że gdyby nie choroba to w dniu rejestracji spełniałaby wszystkie warunki określone w art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda Opolski podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, przyznającą status bezrobotnego i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ze względu na fakt, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, strona nie była zatrudniona i nie osiągała wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z art.71 ust.1ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 z późn. zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Skarżąca została zarejestrowana w dniu 7 października 2008r. jako bezrobotna i w okresie od 6 kwietnia 2007r. do dnia 6 października 2008r. (18 miesięcy poprzedzających rejestrację) posiadała udowodnione zatrudnienie w łącznej ilości 361 dni okresów uprawniających do przyznania zasiłku, gdy tymczasem przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. wymaga legitymowania się 365 dniami takich okresów. Równocześnie należy mieć na względzie, że jeszcze w dniu 30 września 2008r. skarżąca była zatrudniona (gdyby w tym dniu została zarejestrowana, okres 18 miesięcy cofnąłby się do 1 kwietnia 2007r., a w tej dacie – od dnia 27 marca 2007r. skarżąca była zatrudniona) i na ten dzień posiadała 365 dni okresów uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, zaś rejestracja w dniu 7 października 2008r., która przesunęła okres 18-miesięczny i skróciła okres wymagany o 6 dni, nastąpiła wyłącznie dlatego, że w dniu 1 października skarżąca była niezdolna do pracy z powodu choroby, a więc nie mogła wykonywać pracy jak i innych czynności życiowych zabezpieczających jej prawa lub uprawnienia. Podnieść jednocześnie należy, że okoliczność niezdolności skarżącej do pracy od 1 do 6 października 2008 roku nie była kwestionowana przez organy. Fakt ten bowiem został potwierdzony dowodem w postaci zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego czasową niezdolność do pracy z powodu choroby, wystawionym przez uprawnionego lekarza, na odpowiednim druku – według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 59 ust. 14 ustawy z 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 35, poz. 267 ze zm.). Znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie ZUS [...] nr [...] zawiera informacje identyfikujące stronę, której zostało wydane oraz okres czasowej niezdolności do pracy. Skarżąca, zatem nie mogła zarejestrować się w dniu 1 października 2008r., a tym samym wykazać, że posiada 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowani, rozumianych jako poprzedzających ten dzień "bezpośrednio". W tym miejscu zauważyć należy, że ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy nie używa słowa "bezpośrednio". Godzi się również zauważyć, że ustawodawca, w poprzedniej regulacji dotyczącej bezrobocia, w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity; Dz. U. z 1997r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) także nie używał słowa "bezpośrednio". Do dnia 1 lipca 1997 r. słowa tego nie używał też przepis ustępu 2 pkt 3 tego artykułu, dopiero po tej dacie przepis ten stanowił, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego, przypadające "bezpośrednio" po ustaniu zatrudnienia. Na tle takiego uregulowania wskazanego przepisu art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu powstała wątpliwość, czy przerwa pomiędzy ustaniem zatrudnienia a uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego wyklucza możliwość wliczenia okresu jego pobierania, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, którą rozstrzygnął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 376). uznał, że skoro pomiędzy dniem ustania zatrudnienia, a dniem nabycia prawa do zasiłku chorobowego wystąpiła jednodniowa przerwa przypadająca na niedzielę, to tego rodzaju przerwa nie wyklucza możliwości wliczania okresu pobierania zasiłku chorobowego do stażu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Sądu Najwyższego, występujący w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zwrot "bezpośrednio" po ustaniu zatrudnienia nie może być bez zastrzeżeń identyfikowany z wyrażeniem "następnego dnia" po ustaniu zatrudnienia. Przy ocenie "bezpośredniości" muszą być uwzględnione okoliczności konkretnej sprawy, w tym zwłaszcza to, że następnym dniem po ustaniu zatrudnienia była niedziela. Jednakże ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 31, poz. 384 ze zm.) przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu został zmieniony w ten sposób, że z mocą od dnia 6 maja 2000 r. usunięto słowo "bezpośrednio", co dowodzi, że zamiarem ustawodawcy było usunięcie kontrowersji na tle stosowania tego przepisu w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Skoro ustawodawca w uprzednio obowiązującej regulacji w tożsamej kwestii, w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994r., odnośnie okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nigdy nie używał słowa "bezpośrednio", oraz zważywszy, że także i obowiązująca norma zawarta w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy również nie zawiera określenia "bezpośrednio", oraz mając na uwadze zarówno wykładnię Sądu Najwyższego przyjętą w przytoczonym wyroku jak i zastosowaną przez ustawodawcę regulację ustępu 2 pkt 3 artykułu 71 ustawy z 20 kwietnia 2004r., skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że byłaby niedopuszczalna wykładnia ścieśniająca termin "miesięcy poprzedzających". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia polegająca na uznaniu, że przerwa pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a zarejestrowaniem, spowodowana chorobą i przesuwająca kalendarzowo okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tak, że skutkuje to skróceniem o te dni niezdolności (choroby bezrobotnego) okresu 365 dni zatrudnienia uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, jest niezgodna z przywołanym wyżej przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, prezentuje stanowisko, że opóźnienie w zgłoszeniu się do zarejestrowania w charakterze bezrobotnego spowodowane niezdolnością do pracy z powodu choroby nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie dopełnienia wymagania w postaci zatrudnienia przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W świetle powyższego należy uznać, że skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie była zatrudniona przez okres 366 dni. Warto jeszcze raz powtórzyć, że w niniejszej sprawie skład orzekający odwołuje się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie (wyrok NSA w Szczecinie SA/Sz 529/99 z 02.02.2000r. Pr.Pracy 2001/9/40, wyrok SN III RN 168/01 z 27.03.2002 OSNP 2002/20/478 ) i uznanego za aktualny, także pod rządami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, iż opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku utraty statusu bezrobotnego na okres nie krótszy niż 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Przy czym w ocenie niniejszego składu orzekającego, opóźnienie spowodowane chorobą należy ocenić podobnie jak i niemożność zarejestrowania się w odpowiednim urzędzie pracy z uwagi dni wolne od pracy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.